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新冠“大考”，欧洲缘何失败？

法意导言作为新冠病毒全球感染最严重地区之一 ， 欧洲疫情大规模爆发既在意料之外亦在情理之中 。 有着惨痛疫情历史的欧洲为何没能吸取经验教训应对好此次早已敲响警钟的危机?美国主流政治新闻网站政治网(POLITICO.)驻欧盟首席采访人员大卫·M·赫森霍恩(David M. Herszenhorn)与驻欧洲负责卫生事务报道采访人员莎拉·惠顿(Sarah Wheaton)根据全球多篇媒体报道并采访多位欧洲高级官员、专家等撰写此文 ， 通过梳理欧洲抗疫时间线 ， 还原欧洲抗疫历程 ， 寻获答案 ， 认为这是一场由集体自满和过度自信所致的灾难 。他们本应预见并有所防备 ， 但对各种警告建议充耳不闻 。4月初的欧洲仍是冠状病毒大流行的震中 。 在这里 ， 疫情不受控制地演变成灾难 。 近50,000人死亡 ， 超过60万人被感染 。 这场灾难远未结束 。全球最大的经济体瘫痪了 。 这个星球上最开放的社会在恐惧中停滞不前 ， 而欧洲大陆视为珍宝的自由被指责加速了100多年来最恶性传染病的蔓延 ， 使人类遭受苦难 。这是一场看不到尽头的危机 ， 一场欧洲最高领导人未能预见的危机 。他们没有听信有关遏制将被证明无效的警告 ， 也没有听取没有一个国家能够单独对抗这种病毒的专家意见;他们亦没有注意到 ， 世界上最先进的卫生保健系统面临着不堪重负的严重风险;他们甚至没有意识到在意大利(欧盟“零号病人”出现国)疯狂地实施旅行限制、阻碍欧洲领导人出行之前 ， 有必要采取严厉措施 。“之所以哭 ， 是因为我知道海啸就在眼前 。 ”——法国前卫生部长阿涅斯•布赞欧洲为何再次成为传染病的杀戮场 ， 就像14世纪的黑死病和一个世纪前的大流感一样 。 与其问责某些个人 ， 不如说这是由集体自满和过度自信所致 。 为了防止公众恐慌 ， 政客们打消了不采取行动的疑虑 。 在中国爆发疫情后的两个月里 ， 他们既没有建立快速检测能力 ， 也没有储备医疗用品 。尽管各欧盟国承诺要建立一个日益紧密的联盟 ， 可一旦现实危机来临 ， 各成员国的反应自私且混乱：卫生部长们（其中四人在危机期间辞职或被解雇）争吵不休；各国政府在准备工作上也误导了欧盟总部；疫情爆发后才开始囤积必要设备 ， 随意关闭边境 ， 扰乱商业活动 ， 导致公民滞留 。在卫生事务上权力有限的欧盟委员会于1月已嗅到危险气息 ， 但直到3月才传达出真正的紧迫性 。 尽管一场规模大得多的危机已开始在意大利北部上演 ， 数十名欧盟公民因此罹难 ， 但欧盟领导人此时更专注于防止土耳其边境再次爆发难民危机 ， 错失防控关键的一周(或许更久) 。欧盟之外 ， 英美两国（曾是应对全球紧急情况的可靠领导）采取的措施带来了更多的困惑和不可预测性 。 英国首相鲍里斯•约翰逊试图表明英国将开辟自己的抗疫道路 ， 而美国总统唐纳德•特朗普先是否认新冠病毒的危险性 ， 随即却出其不意的对欧盟实施旅行禁令 ， 让欧盟措手不及 。领导者们坚持认为 ， 没有人能够预测疫情的范围或所需的大规模应对 ， 总有一天我们会吸取教训 。 今年1月,当欧洲还没有人死于新冠病毒时仍有机会听取警告 ， 并回忆往昔疫情爆发教训, 包括2015年在韩国爆发的MERS(由另一种致命的冠状病毒引起) ， 那次疫情导致186例病例和38人死亡 ， 有限的两周隔离估计造成了85亿美元的损失 。这篇记叙基于欧洲、英国和美国的政治新闻采访人员的报道所撰写 ， 讲述了人们是如何以及为什么没有吸取经验教训 。 文章包括对欧盟和各国高级官员、部长、外交官、议员、公共卫生当局及危机管理人员的采访 。“晴空中的乌云”1月22日 ， 瑞士阿尔卑斯山一个阳光明媚的星期三 。 在意大利首例新冠病毒死亡病例出现前一个月 ， 欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯·德·莱恩在达沃斯世界经济论坛的主会场发表了有关气候变化和数字化的演讲 。上任还不到两个月的冯•德•莱恩以欧盟为结束利比亚内战所付努力为例 ， 简要提及欧洲人希望有一个“稳定的睦邻”关系 。 但即便在她宣称“我们已认识到要加大对长期稳定和风险防范投资的重要性”时 ， 她对中国爆发的疫情只字未提 。当天下午晚些时候 ， 在同一座国会大厅里 ， 曾出任美国总统奥巴马政府白宫防疫事务高级官员的理查德•哈切特直言不讳发出警告 。 他说:“中国很不幸 ， 是疫情最先爆发之地 ， 但现在它是一个全球性问题 。 ”“这不仅是中国的问题 ， 而是全世界的问题 。 ”哈切特致力于研究近20年来几乎所有重大流行疾病——尼帕病毒、非典、中东呼吸综合征、流感、埃博拉病毒、寨卡病毒的应对措施 。 他现在是流行病防疫创新联盟(CEPI)的负责人 ， 一个旨在针对新兴传染病研发疫苗的国际组织 。当天 ， 哈切特在达沃斯论坛发出预警 ， 他认为尽管当政者和公众已注意到过去多年来个别疫情的爆发 ， 但未能掌握其规律 ， 仍未做好必要准备 。他说: “我想各国政府非常清楚需要采取哪些措施 。 问题是各国是否有这样做的政治意愿 ， 以及是否会选择分配所需资源 。 ”“疫情当前各国无法独善其身 ， 必须集中资源 ， 共同努力 。 ”就在当晚 ， 中国政府宣布武汉(被认为是病毒发源地)封城 ， 切断了这座1100万人口城市的所有进出交通 。 与此同时 ， 在日内瓦 ， 世界卫生组织召开紧急会议 ， 但会议无果而终 。 第二天 ， 世卫组织总干事谭德赛宣布 ， 其专家还没有准备好将冠状病毒列为国际关注的突发公共卫生事件 。对于布鲁塞尔和整个欧洲而言 ， 冠状病毒只是一个遥远的威胁 。欧盟危机管理专员莱纳契奇(Janez Lenarčič)在采访中告诉本网采访人员 。 “必须承认 ， 没有人预料到这次疫情在欧洲扩散范围如此之大 。 ”“为什么?因为此前的一些经验如非典、中东呼吸综合症 ， 甚至是埃博拉病毒 ， 这些病毒要么只在局部地区 ， 要么就是像这次扩散到世界各地之前就已消失了 。 这些经验可能会让人们轻信 ， 疫情不会大规模爆发 。 ”1月24日 ， 在冯•德•莱恩达沃斯发表讲话两天后 ， 法国确诊了欧洲的三例冠状病毒病例 ， 两例在巴黎 ， 一例在波尔多 ， 都有近期中国旅行史 。 欧洲疾病预防控制中心(ECDC)表示相信欧盟国家已做好充分准备进行病例检测及治疗患者 。现在一些专家说有理由相信病毒已经开始在欧洲传播 。 事实上 ， 一些公共卫生专家早已发出过紧急警报 。1月26日 ， 在冯·德·莱恩和哈切特达沃斯讲话四天后 ， 美国约翰·霍普金斯卫生安全中心主任汤姆·英格尔斯比(Tom Ingelsby)在推特上力劝世界各国领导人做好最坏打算 。 他写道:“即使我们一直在努力将疫情遏制在中国及其他相关地区 ， 但世界和各国领导人也应为疫情失控做好准备 。 ”除了“紧急疫苗研发” ， 英格尔斯比还呼吁启动“紧急血清检测项目”以查明有多少人曾接触过冠状病毒并产生了抗体 。 他建议“在中国和世界各地大规模扩大诊断研发能力” ， “迅速开展抗病毒药物临床试验” ， “大规模增加卫生保健工作者的个人防护装备” 。 但他的呼吁并没有引起公共卫生官员们多少关注 。1月27日 ， 德国国家疾控中心罗伯特·科赫研究所(Robert Koch Institute)所长洛萨·维勒(Lothar Wieler)在接受德国ZDF电视台采访时表示 ， 他认为冠状病毒的“危险性很低” ， “预计不同国家可能会确诊零星病例 ， 但个案扩散的概率不大 。 ”“零号病人”欧洲和其他地区领导人认为病毒或者疫情只是中国的问题 ， 行动依然迟缓 。 他们把重点放在旅行禁令期间接回滞留在外本国公民上 ， 而不是为病毒可能扩散传播做准备 。1月29日 ， 莱纳契奇和欧盟卫生专员斯特拉·基里亚基德斯(Stella Kyriakides)召开了一场新闻发布会 ， 宣布欧盟委员会已启动内部危机应对机制 ， 可没有引起多少关注 。莱纳契奇在采访中回忆道 ， “新闻发布会几乎空无一人 ， 采访人员室来人寥寥无几 。 ”“所有媒体的注意力都集中在英国驻欧盟议员们最后一次参加欧洲议会的会议上 。 当然 ， 我理解那是一个高度情绪化的时刻 。 在那样一个历史性时刻 ， 很少人会对我们所说的话感兴趣 。 ”鉴于委员会有限的权力和信息 ， 莱纳契奇认为已发挥其主动性 。 “虽然没有人能说能够预测正在发生的事情 ， 但我认为欧盟委员会是清醒的 ， 而且确实意识到了危险 。 ”“有些声音指责欧盟委员会睡着了 ， 没有及早、快速地做出反应 ， 这是不对的 ， 我们很早就采取了相关措施 。 ”他补充道 。在另一个采访中 ， 卫生专员基里亚基德斯附和了他的看法:“正在处理的情况是前所未有的 ， 采取的每一步行动都是基于当时的证据以及很多很好的科学建议 。 ”“病毒在我们眼皮底下传播 ， 可我们却没有意识到 。 ”——比利时微生物学家赫尔曼·古森斯有时 ， 行政官员们面对大量前后不一致的专业分析时很难辨别 ， 包括世界卫生组织和欧盟自己的疾控中心(European Centre for Disease Prevention and Control)做出的相关评估(这些评估由柏林和巴黎等地的国家公共卫生当局通报) 。尽管欧洲疾控中心(ECDC)在1月22日就发布了一份令人安心的评估报告 ， 称病毒在欧洲传播的可能性“很低” ， 但与此同时也做出了一个至关重要的预警 。 ECDC主任安德里亚·阿蒙(Andrea Ammon)提出:“迫切需要更多的流行病学数据来更好地了解这种病毒 。 ”一位具有丰富危机处理经验的欧盟外交官表示:“这期间充斥着大量的来自各方的各种分析 ， 我无法评论（欧盟）为什么没有太多紧迫感 ， 可能每个人都认为这仅仅是在世界某个地区发生的地方事件 ， 不想传播恐慌 。 而且我很清楚最糟糕的情况是什么 ， 幸运的是 ， 目前还没有到那个地步 。 ”负责协理理事会主席流行病事务的克罗地亚驻欧盟大使伊丽娜•安德拉西(Irena Andrassy)在接受采访时表示 ， 她的结论之一是需要更清晰的数据 。 “即使世界卫生组织宣布这是国际公共卫生紧急事件 ， 但很多人认为缺乏相关数据 。 应对这种疾病的关键是什么时候能得到正确的数据 ， 在某种程度上它是被隐藏的 。 ”同时 ， 还存在本应集中精力应对疫情 ， 官员们却心不在焉的情况 。1月28日, 现任欧盟轮值主席国克罗地亚 ， 其总理安德烈·普连科维奇(Andrej Plenković),解雇了他的卫生部长米兰·库俊季奇(Milan Kujundžić) ——卷入了房地产丑闻 。普连科维奇宣布解雇决定时说“身为欧盟理事会和一个国家的领导人,必须与他人一起,做好抵御冠状病毒广泛流行的准备,这需要卫生部长全心全意关注相关议题 。 ”库俊季奇是在危机期间辞职或被解雇的四位欧盟卫生部长之一 ， 另外三位其中包括法国备受推崇的阿格涅斯·布赞(Agnès Buzyn) ， 她于今年2月辞职 ， 在总统马克龙的支持下 ， 竞逐巴黎市长 。1月31日 ， 意大利禁止了中国航班入境 ， 其他欧盟国家或航空公司紧随其后 ， 纷纷效仿 。然而 ， 意大利的疫情现在被认为已于1月25日或26日在申根区爆发 ， 一名在意大利旅行的德国商人前一周在慕尼黑感染了病毒 ， 他被专家认为是真正的意大利“零号病人” 。比利时微生物学家、欧盟欧洲防疫平台协调员赫尔曼·古森斯(Herman Goossens)说：“病毒在我们眼皮底下传播 ， 可我们却没有意识到 。 ” 。 “我确信 ， 病毒在1月下旬已在意大利开始传播 ， 后来在其他国家 ， 但根本没有进行检测 。 ”毫无防备的应对事后看来 ， 莱纳契奇和其他人承认 ， 欧洲各国的防备工作存在较大差距 ， 而欧盟总部几乎对各国政府防备情况一无所知 。 欧盟和欧洲疾控制中心都没有各国医疗设备及相关储备的统计数据 。 更糟的是 ， 许多欧盟国家自己也不清不楚 。在世卫组织宣布进入公共卫生紧急状态的第二天 ， 来自欧盟各国政府和欧盟机构的技术官员召开了卫生安全委员会会议 ， 商讨应对这一危机 。 会上只有四个国家报告说 ， 可能在紧急情况下缺乏个人防护物资 。同样 ， 中国在2月4日启用的 ， 不到两周时间建成 ， 拥有1000张床位 ， 应对过多重症监护患者的临时医院 ， 似乎也没让欧盟领导人意识到问题所在 。意大利政府防疫顾问、公共卫生专家沃尔特·里卡迪(Walter Ricciardi)表示:“当我们看到中国建设有1000个床位的临时医院画面时 ， 并未意识到这是一项需要尽快采取的重要组织措施 。 ”“当看到重症监护病房里的病人们和不堪重负的医生们时 ， 才知道为时已晚 。 ”欧盟委员会提出援助各国应急物资 ， 但各国政府官员却对本国已有物资及物资需求不甚了解 。欧盟委员会卫生和食品安全部下属公共卫生和危机管理司主任约翰·瑞安(John Ryan)表示：“事实上 ， 欧盟从来没有清晰的国家层面图景 ， 各成员国应该都没有这些数据 。 ”“直到危机爆发才幡然醒悟 。 ”“较小的成员国可能对本国物资储备情况掌握稍好一些 ， 知道国内有多少重症监护病床 ， 有多少工作人员 ， 有多少设备等等 。 ”一些大国面临着更为严峻的统计挑战 ， 尤其是那些公共卫生保健系统被限权在区一级的国家 。 在接受采访时 ， 瑞安非常谨慎地避免提及特定国家 ， 但德国、意大利和西班牙权力过于分散的卫生系统显然使得这些国家对冠状病毒的应对复杂化 。“病毒传播速度很快 ， 必须采取措施 。 ”——莱纳契奇（2020年2月10日）问题主要出现在政治层面 。 瑞安认为 ， 只要经历过非典和猪流感的职业公务员“或多或少都知道如何应对 。 现有挑战是 ， 部长们的更换比较频繁 。 虽然专家们认识到对重症监护床位及呼吸机储备等收益不明显投资的必要性 ， 但政客们却肩负需在短期内展示其工作成果的压力 。 ”2月10日 ， 在布鲁塞尔举行的展示欧盟协调危机应对中心的新闻发布会上 ， 莱纳契奇呼吁各国政府认真对待病毒威胁 。他在回答采访人员提问时说 ， “这对公众健康构成严重威胁 。 正如你所知 ， 病毒传播速度很快 ， 必须采取措施 。 ”欧盟各成员国并没有及时领会这一信息 。 三天后即2月13日 ， 欧盟各国卫生部长齐聚布鲁塞尔召开首次紧急会议 ， 他们对采取协调行动的抵触情绪充分显现出来 。卫生部长的更替这次会议是在意大利和法国等少数几个国家施压下 ， 耗费一些时日取得共识才得以召开 。 会议由2020年上半年欧盟理事会主席国克罗地亚组织和主持 。1月29日 ， 欧盟卫生专员基里亚基德斯(Kyriakides)就呼吁克罗地亚尽快组织这场会议 ， 但克罗地亚总理普林科维奇刚刚解雇了他的卫生部长库俊季奇 。 新部长维利·贝罗什(Vili Beroš)到任并安排在布鲁塞尔召开会议时已过去整整两周时间 。 库俊季奇是第一位在危机中被卸任的卫生部长 ， 而参加2月13日会议的欧盟27国卫生部长中 ， 有3人今天也已卸任 。会议召开三天后 ， 马克龙此前支持的巴黎市长候选人因性短信丑闻退出竞选 ， 法国卫生部长布赞辞职 ， 转而竞选巴黎市长 。 而在几周前 ， 布赞曾以准备抗击冠状病毒为由 ， 拒绝竞选一个较低级别的地方职位 。在接受《世界报》采访时 ， 布赞回忆起她离开卫生部时的情景：“我当时哭了 ， 之所以哭 ， 是因为我知道海啸就在眼前 。 ”3月19日 ， 荷兰卫生部长布鲁诺·布鲁因斯(Bruno Bruins)宣布辞职 。 就在前一天 ， 他在议会接受关于冠状病毒的质询时突然昏倒 。3月26日 ， 罗马尼亚卫生部长维克多·科斯塔奇(Victor Costache)在上任仅6个月后辞职 ， 原因是他与该国总理卢多维奇·奥尔班(Ludovic Orban)在检测政策上存在重大分歧 。 据当地媒体报道 ， 科斯塔奇此前承诺在布加勒斯特提供挨家挨户的检测服务 ， 尽管没有迹象表明该国有能力实施这一计划 。2月13日 ， 在部长会议上 ， 欧洲疾控中心主任安德里亚·阿蒙(Andrea Ammon)认为 ， 欧洲完全有能力进行病毒检测并且欧盟采取的防控策略正在逐步显效 。 各国部长们均对欧洲检测冠状病毒的能力表示放心 ， 毕竟这是控制疫情爆发的关键所在 。 而且他们从世界卫生组织紧急事务负责人麦克·瑞安(Mike Ryan)那里得知 ， 真正的问题在非洲 。 非洲人口是欧洲三倍 ， 但整个非洲大陆只有两个实验机构具备检测能力 。在随后一次采访中 ， 阿蒙说 ， 她当时的判断仅仅针对欧洲各机构是否具备检测能力而言 ， 并没有考虑到几周后需求激增测试供应短缺的问题 。 她说：“必须从中吸取一些教训 。 其中之一就是要研究如何应对这种激增的需求 。 ”一周以来 ， 欧洲各国都在关注意大利采取的在当时看来非常极端的措施 ， 试图阻止欧洲大陆其它地区感染 ， 但最终徒劳无功 。阿蒙当时确实也提醒了卫生部长们 ， 他们需要确保有足够的防护设备和重症监护病房(ICU)床位 。 毕竟 ， 当时正值流感季节 ， 欧洲医院正是最忙的时候 ， 很难区分呼吸系统疾病 。欧洲疾控中心于2003年非典爆发后成立 ， 旨在帮助欧盟更好地应对这类危机 。 但当被问及事后诸国是否没有注意到本可以避免当前局势的相关预警时 ， 阿蒙回答说:“我不确定是否真有什么先前措施可以阻止现有情形发生 。 ”就在卫生部长们对检测能力感到放心的时候 ， 这种病毒已悄无声息地走向了它的致命之路 。 2月13日 ， 会议当天 ， 一名前不久去过尼泊尔旅行的69岁男子在西班牙的瓦伦西亚地区死于肺炎 。西班牙当局花了近三周时间才查明他死亡的根本原因 。 3月3日 ， 这名男子在死后接受检测 ， 被确认为该国首例冠状病毒死亡病例 。“雪崩的嘉年华周”在中国 ， 武汉封城措施在中国农历新年前两天才实施 ， 表明政府官员非常担心假期游客出行导致病毒扩散传播 。但欧洲政府官员们却没有类似的担忧 ， 尽管一个月后 ， 欧洲各地的学校会在2月21日(周五)的狂欢节期间停课 ， 许多家庭每年都去滑雪度假 。 回想起来 ， 这就是传染“雪崩”的开始 ， 人传人 ， 遍及整个大陆 。意大利北部出现首例冠状病毒死亡病例就在星期五晚上 ， 第二天便出现第二起 。 与此同时 ， 在整个欧盟 ， 航班爆满 ， 高速公路上堵满了汽车 。果不其然 ， 大量冠状病毒聚集病例在滑雪胜地引爆 ， 譬如位于达沃斯提洛尔阿尔卑斯山脉正上方的奥地利伊施格尔小镇 。一周以来 ， 欧洲各国都在关注意大利采取的在当时看来非常极端的措施 ， 试图阻止欧洲大陆其它地区感染 ， 但最终徒劳无功 。2月23日 ， 星期日 ， 意大利伦巴第大区11个城镇出现多起感染病例而被封城 。 临时旅行限制措施开始实施: 当晚 ， 为调查两起疑似病例 ， 奥地利当局拦下了一列从威尼斯开往慕尼黑的列车;周一 ， 在一名来自米兰的客车司机出现疑似症状后 ， 警方封锁了里昂的汽车站 。2月24日 ， 星期一 ， 在欧盟总部大厦 ， 莱纳契奇和基里亚基德斯被关于意大利疫情和申根区能否幸免的各种问题狂轰滥炸 ， 以至于他们原打算在会上宣布向世界卫生组织捐款1.14亿欧元 ， 向非洲检测机构捐款1500万欧元 ， 都没有被提上议事日程 。按照惯例 ， 委员会助理通常会在采访人员招待会之后 ， 匿名详细阐述和转述领导言论 。 在这次会后 ， 他们恳请采访人员们将报道重点放在快速筹集资金上 ， 欧盟仅用一周时间就筹集了用于援助无力检测冠状病毒医疗系统的资金 。 一位采访人员当场质疑道“现在唯一没有被感染的是非洲人!” ， 一名助手回应说 ， 这是一场“全球事故” 。 当被追问时 ， 另一名助手承认 ， 欧盟卫生系统可能也没有做好相关准备 ， 但欧盟委员会这些天来一直在积极敦促各国政府提交一份本国医疗能力评估报告 。2月25日 ， 来自奥地利、意大利、法国、斯洛文尼亚、瑞士、德国和克罗地亚的卫生部长抵达罗马 。 他们一致认为 ， 关闭边境“在此时是不合时宜且无效的” ， 重大活动不应该取消 。出席会议的意大利政府顾问里卡迪 (Ricciardi)回忆说 ， 他当时强烈感觉到 ， 起初除了德国和法国等一些国家外 ， 其他国家都认为“问题出在意大利（政府） ， 而不是病毒” 。而阿蒙2月26日访问罗马时 ， 在与意大利卫生部长罗伯特•斯佩兰扎(Roberto Speranza)和世卫组织欧洲区主任汉斯•克鲁格(Hans Kluge)共同召开的新闻发布会上说 ， “这可能发生在任何地方 。 ”会上 ， 基里亚基德斯称此次疫情是“对现有全球应急机制以及欧盟内部团结合作的一次考验 。 ”克鲁格则认为“没有必要恐慌 。 首先 ， 各国对待病毒和疫情形势非常认真严肃;其次 ， 五分之四的病人都是轻症患者 ， 并且已经康复 。 ”他强调 ， “手部卫生非常重要” ， 提醒人们咳嗽时用胳膊肘遮挡住口鼻 。会议结束时 ， 官员们站起来与采访人员和其他人握手 。一如既往的地缘政治当卫生官员们在罗马发表讲话时 ， 冯·德·莱恩正准备率领她的大部分委员前往亚的斯亚贝巴 ， 与非盟高层会面——这是她推动领导一个更加“地缘政治”委员会的首要任务 。2月26日 ， 启程前 ， 委员会主席在一周委员会会议上通报了关于冠状病毒的最新情况 。 此时 ， 卫生专员基里亚基德斯正在罗马 ， 而莱纳契奇在布基纳法索 。冯·德·莱恩报告称 ， 欧洲的感染风险仍然是“低到中等” ， 当前欧洲只有275例确诊病例 ， 8例死亡病例 ， 而且其中大多数是老年人 。 主要值得担忧的是委员会工作人员在狂欢节假期可能去过意大利的高风险地区 ， 返回布鲁塞尔后需进行远程工作 。在莱纳契奇缺席会议情况下 ， 委员会秘书长、高级公务员伊尔泽·朱汉松(Ilze Juhansone)向委员团通报了危机应对工作情况 。会议纪要显示 ， 应对措施主要集中在欧盟以外 ， “向第三国提供援助 ， 应中国当局呼吁运送防护物资 ， 协调各成员国的准备工作及规划欧洲工业的应急举措 。 ”欧洲更为担忧中国经济因疫情放缓带来的副作用 。 经济事务专员保罗·根蒂罗尼(Paolo Gentiloni)指出 ， 2002年非典爆发期间 ， 中国经济总量占世界经济的比率为4% ， 但现在已增长到19% 。“2月底意大利求援 ， 给欧盟委员会敲响最大警钟 。 ”——欧盟危机管理专员莱纳契奇这种担忧在意大利尤为严重 ， 意大利担心其他国家会像意大利对待中国那样还施彼身:限制意大利航班进出 ， 扼杀其旅游业 。著名精神病专家保罗·克雷佩特(Paolo Crepet)在接受意大利LA7电视台采访时担忧称：“如果政客们继续助长危言耸听的情绪 ， 譬如美国决定停止飞往意大利的航班 ， 最终将导致一场经济灾难 。 ”当欧盟委员们在埃塞俄比亚与非盟委员们会面时 ， 又一场紧急危机爆发了 。 30多名土耳其士兵在叙利亚丧生 ， 土耳其总统埃尔多安宣布 ， 他将不再阻止试图进入欧盟的难民 。 安卡拉很快允许数千名难民在土耳其与希腊接壤边境聚集 。2月28日 ， 星期五 ， 委员们回到布鲁塞尔 。 尽管此时意大利北部的医院已不堪重负 ， 官员们也开始担心物资供应短缺 ， 但对难民危机再次爆发的担忧还是盖过了意大利北部不断恶化的局势 。同一天 ， 罗马启动欧盟“公民保护机制” ， 要求欧盟向其提供口罩和其他个人防护物资 。 该机制由欧盟委员会出面协调 ， 主要依靠欧盟其他国家自愿提供帮助 。对于监管危机应对的官员来说 ， 意大利主动承认陷入困境令人不安 。 然而 ， 更可怕的是来自其他26个欧盟国家的沉默 。 由于欧盟各国政府已恐慌于“泥菩萨过江” ， 没有一个国家挺身而出愿意提供帮助 。莱纳契奇受访称“2月底意大利求援 ， 给欧盟委员会敲响最大警钟 。 ” “警钟长鸣 ， 却没有悬崖勒马 。 尔后我们才意识到 ， 整个欧洲 ， 个人防护物资普遍短缺 。 ”“这是欧洲发现难以应对挑战的关键时刻 。 ”尽管如此 ， 欧洲反应依然迟缓 。 谈到狂欢节假期及随后一星期时 ， 这位高级专员说 ， “那两周才让人们开始意识到这个流行病的严重性及对健康的威胁 。 ” “但在疫情变得更加明显之前 ， 又过了一个星期 ， 人们才开始有所忌惮 。 ”现在看来 ， 官员们普遍认为 ， 3月初的嘉年华假期 “是欧洲病毒的培养皿” 。 阿蒙称 ， “必须放弃可以遏制病毒的想法 ， 现在必须采取措施 ， 支援医疗体系应对疫情 。 ”决战打响3月2日 ， 星期一 ， 欧盟委员会紧急协调中心召开新闻发布会 。 会上 ， 冯·德·莱恩宣布成立一个冠状病毒应急小组 。 在团队簇拥下 ， 她花了半个多小时回答相关问题 ， 冷静且权威 。同一天 ， 轮值主席国克罗地亚将理事会综合政治危机应对机制提升至全面启动模式 ， 这意味着欧盟国家之间进入最高级别的紧急合作状态 。可在公开场合 ， 欧洲不少领导人仍在暗示这种病毒主要对外部构成威胁 。 例如 ， 法国、德国和英国宣布通过世界卫生组织向伊朗提供500万欧元检测设备及防护物资的援助 。然而私底下 ， 随着欧洲各国领导人目睹意大利医院如何沦陷 ， 本国亦将难以幸免 ， 恐慌情绪逐步滋长 。这种紧迫感似乎没有传达到布鲁塞尔 ， 欧盟高层——冯•德•莱恩、欧盟理事会主席查尔斯•米歇尔(Charles Michel)和欧盟议会主席戴维•萨索利(David Sassoli)——更关注土耳其边境 。他们有更充分的理由担心那里的局势 。 2015年 ， 难民危机引发了欧洲民族主义的强势反弹 ， 欧洲一体怀疑论四处散播 ， 远比非典或埃博拉疫情对欧盟带来的创伤严重 。 而欧盟一直未能就庇护规则(即所谓的都柏林规则)的修订达成一致 ， 这或许是前任领导班子最引人瞩目的未竟事业 。3月3日 ， 星期二 ， 欧盟三位主席乘坐包机与希腊总理米佐塔基斯(Kyriakos Mitsotakis)会面 ， 视察边境并展开联合军演 。 返程途中 ， 冯•德•莱恩和米歇尔又去视察了保加利亚边境 。 随后 ， 冯·德莱恩回到布鲁塞尔 ， 米歇尔则前往安卡拉会见埃尔多安 。此外 ， 还有其他制度性因素促使布鲁塞尔方面认为边境问题比在意大利肆虐的疫情更重要 。尽管欧盟在协调申根旅游区管理及通过“欧洲边境和海岸警卫局”(Frontex)进行欧盟外部边境管控方面发挥着直接作用 ， 但民众健康问题主要是各国政府的应有之责 。欧盟一位高级官员表示:“土耳其边境局势吸引了所有人的注意 。 ”“每个人都在关注这件事 ， 所以我们必须做出选择 。 ”就在主席们希腊会晤时 ， 这种不分国界的冠状病毒正在欧洲悄无声息地蔓延 ， 将给欧盟团结带来更大考验 。3月3日 ， 法国政府率先宣布 ， 政府将管控个人防护用品生产 ， 征用口罩 ， 并限制消毒凝胶价格 。 此番举措引发多米诺骨牌效应 ， 德国立即跟上 ， 扩大防护物资出口禁令 ， 甚至禁止向其他欧盟国家销售防护用品 。随着欧盟两个最大、最富有的成员国发出计划单干的信号 ， 其他国家很快也纷纷效仿 。三天后 ， 在布鲁塞尔召开的一次紧急会议上 ， 欧盟各国卫生部长就防护物资获取公开争吵 ， 其中 ， 德国出口禁令成为主要炮轰对象 。德国卫生部长延斯·斯潘(Jens Spahn)为德国举措进行辩白 ， 指出德国、意大利和法国是欧洲感染最多的国家 。 同时 ， 斯潘指责欧盟整体行动不够迅速 ， 其他部长对此也充满怨言 ， 称他们都是从媒体上了解到其他成员国的政策变化 。“若想尽快恢复正常 ， 我们需要团结协作 ， 否则 ， 猛药难除顽疾 。 ”——欧盟委员会主席乌尔苏拉•冯•德•莱恩在争吵中 ， 有几条建设性提议 ， 如阿蒙第一个建议就是各国卫生系统应尽快提升医疗能力 ， 如增加医院床位数量 ， 以应对预期的病例激增 。3月2日 ， 欧洲疾控中心发布的评估报告首次认真分析了疫情失控将带来的影响 ， 并将卫生系统面临的风险等级提升为“中级至高级” 。警告至此 ， 但冠状病毒已入侵欧盟理事会内部 。 一名理事会职员检测呈现阳性后 ， 克罗地亚大使安德拉西(Andrassy)被隔离 。 相关工作停摆脱节 ， 情势变得更糟 。(理事会官员认为比利时自身都缺乏准备的证据之一 ， 便是据信有感染风险的欧盟职员无法接受检测 。 一位已被确诊的外交官曾被医生告知从普通门诊转去急诊——建议并不合常规 。 在普通门诊 ， 尽管她已有COVID-19相关反应 ， 但因没有呼吸系统症状 ， 医院拒绝对她进行检测 。 )欧盟自我保护机制在欧洲 ， 各国政府仍不愿中断本国经济或文化活动 ， 以抗击这种病毒 。3月8日 ， 星期天 ， 西班牙各地女权人士走上街头 ， 举行妇女节大游行活动 。 除呼吁民众如出现症状不要参加游行外 ， 西班牙左翼政府并没有明令禁止活动举行 。 备受瞩目的与会者包括副总理卡门·卡尔沃(Carmen Calvo)、平等部长艾琳·蒙特罗(Irene Montero)和总理佩德罗·桑切斯(Pedro Sanchez)的妻子贝戈纳·戈麦斯(Begona Gomez) ， 这三人后来都被检测呈阳性 。布鲁塞尔也没有及时发出警报 。3月9日 ， 星期一 ， 冯•德•莱恩上任的第100天 ， 召开了一场新闻发布会 ， 重点仍是土耳其边境局势 。 事实上 ， 当时她正计划在一周内返回希腊 ， 当然她已被迫取消危险行程 ， 非因边境暴力 ， 而是因为病毒 。在对本网的书面回复中 ， 冯•德•莱恩指出 ， 她在3月2日创建冠状病毒应急小组就表明 ， 欧盟的反应速度比各成员国都要快 ， 甚至比许多媒体都更早关注这个问题 。她具体回复：“当时 ， 对冠状病毒的关注在许多成员国只是停留在官僚层面 。 我还记得 ， 采访人员们在这一天大多数围绕希腊和土耳其边境局势提问 ， 而不是关于冠状病毒 。 ”如果说冯•德•莱恩和米歇尔更关注难民议题 ， 主要是因为他们的老板——欧盟27个国家及政府首脑 ， 更关心难民问题 。一位欧盟高级官员表示:“所有领导人在难民问题上都非常苛刻 ， 非常支持主席在边境采取积极行动 。 ”“没有一句你为什么要去那里的质疑?”3月9日晚 ， 在新闻发布会结束后 ， 埃尔多安访问布鲁塞尔 ， 与冯·德莱恩和米歇尔举行会晤 。 双方同意重新审议2016年欧盟-土耳其协议 ， 至少暂时缓解了边境紧张局势 。同时 ， 本网率先披露的其他欧盟国家不愿援助意大利的消息 ， 开始引起布鲁塞尔的关注 。 3月10日 ， 意大利大使毛里齐奥·马萨里(Maurizio Massari)在本网发表了一篇措辞严厉的专栏文章 ， 呼吁应强化团结协作 。那天上午 ， 冯·德·莱恩主持了紧急应对小组会议 ， 并去电意大利总理孔特询问出访罗马事宜 。 可意大利严格的旅行禁令使得访问难以成行 。 她在书面回复中写道:“由于对罗马的限制也收紧了 ， 他对此很是顾虑 。 ”3月10日 ， 各国卫生部长之间的明争暗斗导致米歇尔罕见地召开了欧盟国家和政府首脑的视频会议 。 在下午的远程会议上 ， 各国领导人同意围绕米歇尔提出的四项紧急任务开展工作:一是尽量遏制病毒传播;二是确保欧盟国家拥有足够的医疗设备;三是解决疫情对社会经济造成的后果;四是支持医药和疫苗研发工作 。远程会议使得米歇尔处于一个异常自信的状态 ， 这种会议模式不需要事先就正式结论进行谈判 ， 也不需要像线下会议那样 ， 就具体措辞争论不休 。 各国领导人欣然承诺支持他的提议 。 为帮助各国应对危机 ， 会议还通过了冯•德•莱恩提出的75亿欧元欧盟结构基金重新分配计划 。米歇尔在会上说:“我们必须团结一致 ， 强化合作 ， 并迅速采取行动 。 ”但在接下来的几天里 ， 随着疫情升级 ， 团结一致被证明不过是说说而已 。各国均实施了边境限制措施 ， 使得欧盟共同旅游区变得毫无意义 。 欧盟事实领导人德国再一次成为边境限制措施煽动者 ， 不仅加强了自身对德国南部边境的管理 ， 并认为其他欧盟各国都应该强化边境管制 。3月11日 ， 冯·德·莱恩取消了返回希腊计划 。 她对此书面回复道 ， “周三晚上 ， 希腊政府将整个希腊警戒级别升级为‘高级’ ， 意大利政府也宣布关闭所有商店 。 ” “这就是我们决定推迟前往希腊的原因 ， 这是一个不错的决定 。 ”旅行禁令3月12日 ， 星期四 ， 欧盟领导人一觉醒来发现“天下大乱” 。 特朗普上任伊始 ， 其飘忽不定的领导风格就让他们颇为恼火 。 他竟连夜宣布 ， 美国将在30天内禁止来自欧盟的旅客入境 ， 引发了欧洲机场的混乱 。 更令人困惑的是 ， 此项禁令莫名其妙地把爱尔兰和英国排除在外 。一位欧盟高级官员表示:“没有任何迹象表明美国将针对欧洲实施旅行禁令 。 ”“而且起初也没有人理解为什么爱尔兰和英国可以幸免 。 完全不符常理 。 ”欧盟领导人随即发表一份联合声明 ， 谴责美国未进行磋商的单边行为 。 但损害已经造成 ， 欧洲领导人进入止损模式 ， 但他们并未就行动达成一致 。欧洲疾控中心宣布 ， 控制病毒“不再可行” ， 并敦促欧洲效仿意大利:保持社交距离、关闭学校和取消公众活动 。 该机构指出 ， 来自中国的模型研究表明 ， 如果早几周采取这些措施 ， 本可以进一步减少病毒传播 。几小时后 ， 法国总统马克龙发表全国电视讲话 ， 宣布只采取疾控中心建议的部分措施 ， 他坚称法国并没有放弃遏制冠状病毒 。他宣布 ， 托儿所、学校和大学将在下周一关闭 ， 老年人应该尽可能呆在家里 ， 政府鼓励企业允许员工远程工作 ， 但周日的地方选举将继续进行 。继续选举违反了马克龙本人支持的主要候选人、前卫生部长布赞的建议 。 布赞在投票后便暂停了她的竞选活动 ， 并非是她在巴黎的竞选表现不尽人意 ， 而是因为她不想进一步传播病毒 。据《世界报》报道 ， 她说“从始至终 ， 我就只想到一件事:冠状病毒 。 我们应该阻止一切 ， 这是一场假面舞会 。 ”“每次开会我都很害怕 ， 并始终游离在这场竞选之中 。 ”布赞接受该报采访称 ， 在她同意参选前两周多便建议马克龙取消1月30日的选举 ， 结果被包括总理埃杜阿尔·菲利普在内的其他政府官员以对病毒没有足够的科学认识予以否决 。真实原因是 ， 马克龙的团队担心总统推迟投票带来的负面影响 ， 有民调预测他的政党在投票中会表现不佳 。一名政府助理表示 ， 当时理由是“去投票不会比去买牛角面包更危险 ， 如果连面包店都不关闭 ， 为什么要推迟选举呢?” 。在布鲁塞尔 ， 就在马克龙对法国实施部分封锁的当天晚上 ， 比利时首相索菲·威尔梅斯(Sophie Wilmès)刚刚结束与国家安全委员会的一场争吵不休的会议 。佛兰芒语党团的政客们一直抵制关闭学校 ， 但是法语党团议员们最终说服比利时跟随法国脚步 ， 甚至更进一步从周六开始关闭餐馆和酒吧 。 事后看来 ， 这一延迟已让病毒在上周五晚上通过“层层封锁”广泛传播 。周末转折在欧盟总部半关闭的那个周末 ， 冯•德•莱恩和她的核心团队在她位于第13层的办公室里连续商议28个小时 。 他们需要最终确定管理内部边界的指导方针 ， 以及制定至少30天内禁止来自欧盟以外的非必要旅客入境计划 。他们希望这一外部禁令将有助于说服各成员国政府解除限制 ， 并自愿遵循欧盟委员会的建议 ， 避免包括食品和药品在内的商品流通出现问题 。餐馆关门 ， 团队饮食由冯•德•莱恩一位顾问的配偶负责制作并运送 。3月16日 ， 星期一 ， 冯·德·莱恩公布了指导方针 。 周二 ， 米歇尔召开视频会议 ， 欧盟27国领导人迅速通过了欧盟委员会的提议 。面对无法阻止的病毒 ， 欧盟领导人宣布原定于下周举行的3月例行峰会取消 ， 改为电话会议 。 在施加旅行限制,禁止大型集会,要求公民尽量居家和关闭企业的措施后,欧盟领导人自己也要遵守既定规则 。一些领导人个人也面临风险 。 西班牙总理桑切斯的妻子被检测呈阳性后 ， 他被迫隔离 。 欧盟脱欧谈判代表米歇尔·巴尼耶(Michel Barnier)宣布自己被感染后 ， 也开始居家工作 。3月18日 ， 比利时从午时开始全面封锁 ， 布鲁塞尔欧盟区变成了一座鬼城 。近两个月前 ， 理查德•哈切特(Richard Hatchett)曾在达沃斯建议 ， 这种严厉的隔离措施可能是必要的 。 他说:“必须理解 ， 当没有确切的治疗方法 ， 没有疫苗时 ， 采取隔离、遏制、感染防控等非药物干预措施实际上是唯一可行的办法 。 ”恢复正常3月26日 ， 冯•德•莱恩在几乎空无一人的会议上发表演说 ， 欧洲议会史无前例举行了在线投票 ， 批准了为应对冠状病毒提供紧急救助资金 。 尽管一些政客在应对疫情问题上一直避免在危机结束前相互指责 ， 但欧盟委员会主席却主动捅破了这层窗户纸 。“当欧洲真的需要团结一体时 ， 太多人只给了我自顾不暇的回应 。 ”她指的是关闭边境和禁止出口 。 “当欧洲真的需要证明这是一个可以风雨同行的联盟时 ， 太多的国家却拒绝共享保护伞 。 ”冯•德•莱恩认为 ， 欧盟委员会的“非常举措”改善了局面 ， 其中包括威胁提起侵权诉讼从而迫使德国取消出口禁令 。 她指出 ， 德国医院开始接收法国病人以及手套和口罩流向意大利 ， 这都是欧洲在公共卫生领域重新团结的迹象 。在当晚的视频会议上 ， 欧盟各国领导人似乎把冯•德•莱恩的斥责牢记于心 ， 并同意欧盟委员会制定统一战略 ， 协调走出困境 ， 以免重蹈危机之初的混乱 。“若想尽快恢复正常 ， 我们需要团结协作 ， 否则 ， 猛药难除顽疾 。 ”冯·德·莱恩在会上说 。可在如何应对迄今难以估量的经济损失议题上 ， 各国领导人在线上峰会又展开了新一轮激烈争吵 ， 孔特和桑切斯这两个受损最为严重的国家领导人要求发行一种名为“冠状病毒债券”(Coronabonds) 的欧洲共同债务债券 。 德国、荷兰等国家对此坚决反对 。 米歇尔提出保留所有计划选项才挽救了本次会议成果 。抗疫战斗还未结束 ， 却重新引发了欧元区债务危机的激烈分歧 。 但这一次 ， 不断攀升的死亡人数 ， 人们对何时能回归正常生活、何时开发出疫苗以及哪些治疗方法行之有效的深度焦虑阻止了这场熟悉的金融政策之争的重演 。 英国首相在重症监护室的消息传来 ， 众人恍然醒悟 ， 领导人和选民们一样脆弱 。有统计表明 ， 最终受到疫情重创的会是美国 ， 其反应速度甚至比欧洲还慢 ， 而且美国比德国的社会分歧更加严重 ， 极大影响团结协作 。但同样清晰的是 ， 由于欧洲既没有像中国那样迅速、有力地采取封城措施 ， 也没有像韩国那样积极地进行检测（他们从2015年中东呼吸综合症爆发的惨痛经历中吸取了教训） ， 数不清的生命已难以挽回 。欧盟内耗仍在持续 ， 也不清楚他们是否吸取了最初混乱应对的教训 。 在欧盟委员会设法展开其“走出困境路线图”之前 ， 奥地利、丹麦和捷克就已表示他们要走自己的路并公布了放宽限制的日期 。 奥地利总理塞巴斯蒂安·库尔兹称之为“复活节后的复活 。 ”翻译文章：David M. Herszenhorn, Sarah Wheaton, How Europe failed the coronavirus test, Politico ， April 7, 2020.网络链接：https://www.politico.eu/article/coronavirus-europe-failed-the-test/译者介绍：刘馨蔓 ， 中山大学法律硕士 ， 湖南省委党校(行政学院)讲师 ， 现为法意读书编译组成员 。法意编译2020-04-29来源：法意读书作者：大卫·M·赫森霍恩(David M. Herszenhorn)、莎拉·惠顿(Sarah Wheaton)译者：刘馨蔓


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