财经杂志国土规划要跳出以“保护”为主导的思维惯性( 二 )
发展是保护和利用的基础
对于自然资源的开发和保护 ， 以及合理利用 ， 一定是建立在区域发展的基础上 ， 一定要与城市化发展进程相结合 ， 也一定要通过市场的作用提高资源利用效率 ， 如何按照政策的引导 ， 防止市场逐利化行为 ， 并防止利益导向引发的资源过度利用和粗放型发展 。
要确定自然资源的利用边界 ， 尊重自然和生态的规律 ， 考虑如何实现保护和开发 ， 以及合理利用的结合 。 规划的编制重点是要考虑到规划和政策的引导 ， 而且便于各级政府机构在现实中按照这种方针操作 ， 而不是空洞地强调所谓的概念和理念 。
更重要的是 ， 要在政策上给地方发展的空间留白 ， 而不是把未来发展空间堵死 。 毕竟每个地方政府都管理着大量人口 ， 这些人口有发展的需求 ， 在国土空间规划的底线思维基础上 ， 如何制定可供发展的政策空间 ， 而不是让他们维持在最低生活状态下 ， 为了所谓的保护而得不到发展 ， 甚至扩大了和其他地区发展的差距 。
可以说 ， 如果转变传统的规划编制思路 ， 涉及到的职责已经超出了某一个部门的管理权限 。 如果继续按照部门职能去编制规划 ， 就会遇到部门力量的瓶颈 ， 在地方政府层面更是难贯彻落实 。
例如 ， 交通资源的配置和国土空间规划之间的关系 。 保护、开发和合理利用 ， 直接会与交通资源配置发生关系 。 如果大的交通架构延伸到了哪个地区 ， 哪个地区的开发强度就会增加 ， 交通综合网络在什么地方增加了密度 ， 那么这些地方的开发水平就会大幅度提高 。
此外 ， 国土空间规划一定会与空间上的行政区划发生关系 ， 如果利用行政区划调整 ， 发挥中心城市的带动作用 ， 引导人口向都市圈和城市群集中 ， 可能就会在一定层面上减轻自然资源保护的压力 。 甚至通过另一种形式的生态利用 ， 还有利于在保护的基础上实现合理开发利用 。 例如 ， 旅游业会起到产业转型和发展带动的作用 ， 而且更有可能会通过自然资源开发利用的收益来提高保护水平等 。
类似这些问题 ， 就需要超脱于某一个部门的站位 ， 发挥国土空间规划对国土空间全局的引导和引领作用 。
利用规划撬动体制改革
规划的编制也要考虑 ， 未来通过什么方式会加大存量闲置资源的结构调整 ， 减少资源的滥用 。 我们现在面临的最大问题是对土地资源的过度滥占 ， 原因是体制问题而不是规划问题 。 因此可以通过改革现行管理体制实现最好的国土空间规划管理 ， 而且实现集约式的利用 。
比如 ， 城市化导致大量的农村人口进城就业 ， 但是无法定居；农村的集体土地资源不可以与城市生活的资本进行交换 ， 看起来是保护农村和农民的利益 ， 其实是任由农村继续浪费和低效使用有限的土地资源；由于城市可以按照计划指标获取征地资源 ， 但政府行为也会导致土地的低效利用 。
从未来改革的角度破解这些难题 ， 看起来不应该是规划编制要解决的问题 ， 但实际上仍然可以做很多文章 。 例如在政策上留有空间 ， 可以通过改革实现存量资源的再利用和提高利用效率 ， 可以压缩征地空间 ， 更好地利用集体建设用地资源的大量闲置空间 ， 甚至可以鼓励未来的有偿置换 。 即使现在不能完全解决政策限制难以突破的瓶颈 ， 可是政策留白也会使地方能按照国土空间规划确定的空间进行现实的操作 。 因为在这里的底线思维不是停留在暂时的政策限制上 ， 而是在什么样的基础上最大限度地保护土地资源并实现有效利用 ， 更不是保护所谓谁的利益 ， 因为这种利益与国土空间规划的原则是相悖的 。 当然 ， 这种规划编制也超出了部门的限制 。
我们不希望未来规划编制的结果就是一次技术性的过程 ， 最后由于各种体制和利益结构的约束没有打破惯性思维 ， 从而导致规划流于形式 。
按照新思路来编制规划 ， 既有“多规合一”的要求 ， 也有深化改革的要求 ， 同时也要大胆探索 ， 在“以人为本”和“两山原则”下进行再思考 。
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