员工凑钱搭伙做饭，建邺市监：你这叫办食堂，罚15万。 这件事你们咋看
首先从该行政行为的性质说起，建邺区市场监督管理局对公司做出罚款155760元人民币的行为很容易可定性为单方行政行为中的行政处罚行为。判断该行政行为是否违法，应当从该行政行为的合法要件加以分析。
首先来看做出行政行为的行政主体是否合法。在《行政行为处罚听证告知书》的最后落款单位为“南京市建邺区市场监督管理局（南京市建邺区食品药品监督管理局）”，加盖的公章为“南京市建邺区食品药品监督管理局”。在南京市人民政府信息公开一栏中我们可以得知，“南京市建邺区市场监督管理局，挂区食品药品监督管理局牌子，为区政府工作部门。统一负责本行政区域内工商、质监、食品药品监管等市场监管职责，同时承担区政府食品药品安全委员会的具体工作。区市场监督管理局业务上分别接受市工商、质监和食品药品监管部门的指导和监督。”其主要职责第一条为“贯彻执行工商行政管理、质量技术监督和食品药品安全监管等方面的法律、法规和政策。 ”因此建邺区市场监督管理局在行使此行政行为时实际上是以“区食品药品监督管理局”的名义做出的。根据《食品安全法》第122条规定，建邺区食品药品监督管理局有进行处罚的职权，符合《行政处罚法》第22条规定。因此主体合法。
其次来判断行政行为的事实要件是否满足。根据新闻媒体的报道我们可以看出，建邺区市场监督管理局曾上门进行调查，并对现场进行拍照取证，提取了涉嫌经营食堂的每周伙食菜单等作为证据。在这之后，市场监督管理局还令该公司书写了《情况说明》，但由于其中关于“涉事公司承认自己的行为是员工食堂的语句是否是涉事公司的当时真实意思表示”一事主体与相对人之间未达成一致，该“情况说明”的效力还需进一步判断。但总的来说，建邺区市场监督管理局查明了相关事实，符合《行政处罚法》第30条的要求。
规范要件是本案最大的争议问题。根据国家食药监局印发的部门规章《餐饮服务食品安全操作规范》的第6条第七项规定：“食堂：指设于机关、学校(含托幼机构)、企事业单位、建筑工地等地点（场所），供应内部职工、学生等就餐的提供者。”第二条同时规定“本规范适用于餐饮服务提供者，包括餐馆、小吃店、快餐店、饮品店、食堂、集体用餐配送单位和中央厨房等。”这两条可以看出国家认为食堂也属于餐饮服务提供者且看似本案中的“凑钱搭伙”也符合了食堂的构成要件。但是，我们应当对第6条第七项做体系解释，在该规章的第六条第一项规定“餐饮服务：指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动。”从这一条中我们可以看出，本规章所规范的餐饮服务均满足“商业性”和“消费性”，餐饮服务的目的应该为盈利，且其针对的服务应当为不特定的人。除这一条之外，第6条所列举的“餐馆”、“快餐店”、“饮品店”等也具有相同的特征。而“凑钱搭伙”行为，从目的上讲仅为公司员工为了改善伙食而设立，且其成员固定，并未面向搭伙以外的其他人。因此也就构不成“餐饮服务”，进而无法满足《食品安全法》第2条的适用范围，建邺区市场监督管理局无法依据《食品安全法》对该行为进行处罚。
从程序上讲，建邺区市场监督管理局根据《行政处罚法》第42条制作并送达《行政处罚听证告知书》，履行了相关的法定程序。但是根据媒体报道，当本案相对人向处罚决定做出机关进行陈述与申辩时，被其机关负责人威胁称，“若狡辩，咱们面谈，若不交，直接按20倍处罚。”这明显违背了《行政处罚法》第32条的规定，建邺区市场监督管理局没有保障相对人的陈述申辩权，没有充分听取其意见。不光如此还威胁其加大处罚，违背了32条第二款“不因申辩而加重处罚”的原则。这一点上看，建邺区市场监督管理局涉嫌程序性违法。
最后从裁量的角度讲，虽然行政主体已经依照了《食品安全法》处罚规则的最小罚款额做出处罚，但是背后其蕴含的却是建邺区市场监督管理局违反了比例原则。根据《食品安全法》第1条的立法宗旨我们可以看出，之所以对无照食品经营进行处罚是基于“保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”的目的。柳某等人凑钱搭伙并未影响到我国国民的食品安全与公众健康，其本质实际上就是“十名工人自己解决了自己的伙食问题”这么简单。行政机关对于工人的饮食问题没有给相应福利，反而用巨额罚款进行处罚，很明显已经违背了行政处罚的初衷与目的，这也是本案能够引起全国网友围观和评论的原因所在。
综上所述，该行政行为既没有正确地依据法律，也涉嫌程序违法，其行为已经背离了处罚的目的，该行政行为违法，应当在听证及之后的救济中予以撤销。有权机关在依法作出负担行政行为，尤其是行政处罚时，应当衡量其行为是否符合比例原则，防止类似极具争议的判决再次发生。
■网友的回复
可能是楼下住户被吵闹影响了，也是个人才，知道打110投诉没什么用，就打卫监局电话举报非法食堂。卫监局来人一看还有个具装厨师，就想当然认为是破了个案子。最后不管怎么样，楼下的住户是清静了。
■网友的回复
估计确实是无证经营
而且做的还味道不错
影响了同行的生意
被举报了吧
【员工凑钱搭伙做饭，建邺市监：你这叫办食堂，罚15万。 这件事你们咋看】 要不卫监所能闲出屁来查到你家里？
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