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出庭“可以”变“应当” 破解“告官不见官”

■ 观察家
把涉及追责问题上的“可以”改“应当” ， 对于破解“民告官不见官”现象大有裨益 。
对于行政诉讼中的官员“该出庭不出庭”情况 ， 法院不再是“可以”建议处理了 ， 而是“应当”提出司法建议了……6月23日 ， 《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》予以公布 ， 自7月1日起实施 。
该规定内容 ， 承接了很多人的期许 ， 而涉及追责问题上的“‘可以’变‘应当’”口径之变 ， 也被认为对破解“民告官不见官”现象大有裨益 。
通观《规定》 ， 一些内容颇显实事求是精神：一方面 ， 不是要求所有案件行政机关负责人都应出庭应诉 ， 而是只限于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等关系重大公共利益、社会高度关注或可能引发群体性事件等重大案件；另一方面 ， 规定行政机关负责人并非仅指“一把手” ， 还包括副职负责人、被诉行为的相关负责人以及其他参与分管的负责人 ， 避免了“一把手”因分身乏术等客观原因无法出庭等问题 。
实践中 ， 很多单位负责人不出庭 ， 并非分身乏术 ， 而是因平时发号施令惯了不愿坐在被告席上、不愿成为服从者 。 新规定对此明确 ， 行政机关负责人未出庭应诉 ， 且未说明理由或理由不成立的 ， 或未经法庭许可退庭的 ， 法院应当向监察机关、被诉机关的上级行政机关提出司法建议 。
人们总会根据利害判断行事 。 让拒不出庭的行为受到有效惩戒 ， 显然也能倒逼其遵循规则 ， 不敢任性 。
值得注意的是 ， 对“民告官不见官”中官员该出庭不出庭的情形提出问责 ， 并非首次——2016年《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的通知》中 ， 也明确了这点 。
仔细对照《规定》与《通知》的不同 ， 不难发现 ， 一处关键表述发生了变化 。 此前的《通知》要求 ， 对于行政机关负责人拒不出庭应诉等情况 ， “可以依照行政诉讼法第六十六条第二款的规定予以公告 ， 建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理”；《规定》则要求 ， 对此情况 ， “应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议 。 ”
众所周知 ， 作为法律术语的“应当” ， 不但有通常意义上的“应该”含义 ， 还有“必须”之意 。 也就是说 ， 对于行政机关负责人应当出庭却不出庭等情况 ， 受诉法院必须向监察机关等部门提出司法建议 ， 这是法定职责 。
此前 ， 《行政诉讼法》修改与《通知》下发后 ， 行政机关负责人出庭率低的现象确有改观 ， 但离根本性改观仍有距离 。 很大一方面原因就在于受诉法院鉴于各种压力与考量 ， 很少提出司法建议 ， 而负责人不出庭也不会有损失 ， 这也增加了他们的侥幸心理 ， 不拿出庭应诉当回事 。
而如今 ， 最高法专门把“可以”提升为“应当” ， 无疑增加了约束机制的刚性 。 接下来 ， 也希望监察机关、上级行政机关收到法院的司法建议后 ， 对责任人该严肃处理的绝不姑息 ， 进而更有力地破解“民告官不见官”难题 。
□吴元中（法律工作者）
（责任编辑：董云龙 ）


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