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国家治理|从抗疫斗争看中国的国家治理理论及其比较优势

作者：杨光斌（中国人民大学国际关系学院政治学系教授）
防控新冠肺炎疫情的实践为比较政治研究提供了百年不遇的大案例，不同国家在同一时期面对同样的治理危机所采取的不同对策，深刻而生动体现了不同制度的差异性，以及不同制度在特定重大议题上的优劣，并直接通过各自秉承的治理观念与理论而表现出来 。
以个人权利为价值导向的西方治理理论存在内在缺陷
治理理论来自20世纪90年代初世界银行专家对于南撒哈拉沙漠国家的政策设计 。他们认为，这些国家出现普遍性的国家失败，根源在于无能为力的政府，而替代性方案就是加强非政府组织、各种社会组织乃至个人的作用 。世界银行甚至还以“投资人民”为主题，强调个人和社会的替代性作用 。显然，西方这种治理理论的价值观就是以个体权利为核心的自由主义 。以作为新自由主义宣言的“华盛顿共识”的提出为开端，强调社会作用以去政府化的治理理论迅速在全世界流行开来，“无政府的治理”成为治理主义者的信仰，他们认为去政府化的治理才能实现公正透明，才会有政治合法性 。
问题在于，在很多发展中国家，国家—社会关系属于“普力夺社会”或“强社会中的弱国家”，国家被嵌入各种社会关系网络之中而难得自主性 。在此情境下，再主张进一步去国家化而强化社会的权力（权利），这样的国家—社会关系不是更恶化了吗？对此，曾经大力鼓吹治理理论的福山有过深刻反省 。要知道，“组织起来”依然是很多发展中国家国家建设的优先议程 。
这是比较政治发展研究给我们的基本知识 。人们的认知能力与社会科学的发展水平密切相关，在缺乏比较政治学基本知识的前提下，各种与发展中国家国情南辕北辙的概念、理论的流行在所难免，甚至变成某种“道德”标准 。现在，人们终于看到，主张个体权利的治理理论在很多发展中国家并不能起到良治的作用，南撒哈拉沙漠国家并没有因为出产了治理理论而变得“善治”，绝大多数发展中国家的治理水平也并没有因此得以提升 。
这种以个体权利为价值导向的治理理论在常规性议题上都无能为力，在危机治理面前更是束手无策 。面对此次疫情，“群体免疫”式的对策说到底就是个人的死活是个人的事，政府不对人命关天这等大事负责 。坚持这种社会达尔文主义，只能坐等成千上万的人失去自由主义主张的最重要的权利——生命 。在这种价值体系下，即使政府努力作为，也可能会因为民众太过看重个人权利而失控 。
具有“中国性”的治理理论：国家治理理论
在与治理理论这种强势话语的对话中，中国政治学人逐渐建立起具有“中国性”的治理理论——国家治理理论 。显然，“国家治理”之于“治理理论”的不同在于“国家”的角色问题 。党的十八届三中全会正式提出“国家治理体系和治理能力现代化”的命题，得到各界的热烈呼应 。无疑，这种社会科学化的政治表述是以学术研究积累为基础的 。
当西方的治理理论大行其道时，主张“国家治理”的研究也影响日隆 。有学者提出了作为研究范式的“国家治理范式”，认为国家治理包括政治价值、政治认同、公共政策、社会治理等几个方面 。“国家治理体系和治理能力现代化”的命题被提出后，国家治理与西方治理理论被明确区分开来，认为“社会主义国家的国家治理，本质上既是政治统治之‘治’与政治管理之‘理’的有机结合，也是政治管理之‘治’与‘理’的有机结合 。在马克思主义国家理论话语体系中，‘治理’是社会主义国家政治统治与政治管理的有机结合” 。对此，需要注意避免两种认识上的偏差：一是简单套用西方“治理”概念解释我国全面深化改革的目标，二是简单认为“治理”概念只是西方当代政治理论和管理理论的专利 。
中国国家治理现代化的要点
当代中国要努力实现的国家治理现代化，包括但不限于如下要点：
第一，国家治理现代化是国家或政府主导的国家治理体系的现代化 。个人权利理论也倡导“人民”，但那只不过是“人民”符号下的个人而已 。历史表明，人民利益不会自动实现，只能由国家或者政府去代表、去努力 。这是一个谁主导国家治理体系的关键性问题 。我们常说国家治理体系包括国家治理、政府治理、地方治理和社会治理，应该说，社会治理的提法是对治理理论的扬弃，从社会管理转变为社会治理 。在治理领域，国家治理体系包括政治治理、经济治理、文化治理、军事治理、生态治理等 。无论是在制度层次上还是在治理领域上，治理主体都是国家或者政府，必然包括统治和管理，但并不排斥社会的作用 。治理主体的确立，与西方治理理论作了根本性的区分，但适当吸收了其有益成果，比如社会治理之说 。正如有学者总结的：“国家治理概念强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，是一个更为均衡和客观的理论视角 。”有学者在梳理国内外治理文献后总结道，治理“指的是公共管理（包括治国理政）的方式、方法、途径、能力，而不是指任何特定的公共管理（治国理政）的方式、方法与途径，不是指市场化、私有化，不是指‘无需政府的治理’，不是指‘多一些治理，少一些统治’” 。西方的治理理论只是新自由主义的规范性宣示，是“空洞的能指”，在实践中不解决任何问题 。


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