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青云作者|抗洪救灾经济学：财政资金如何增量增效？巨灾保险如何补位？( 二 )


为促进区域均衡发展 ， 中央每年会给地方政府进行转移支付 。 值得关注的第一点 ， 是中央自然灾害救灾资金性质和分担机制有了变化 。 根据以往做法 ， 这笔资金属于专项转移支付资金 。 但随着中央与地方财政事权和支出责任划分改革 ， 这笔资金被确定为共同转移支付资金（集中反映中央承担的共同财政事权支出责任） 。 这是中央为了完善对地方转移支付新设的一个分类 ， 归属于一般性转移支付 。

值得关注的第二点 ， 是《暂行办法》中没有明确规定自然灾害救灾资金的中央与地方分担比例 。 而《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》 ， 则在第十八条当中明确规定：遭受特大自然灾害地区所需自然灾害生活救助资金 ， 由中央财政与地方财政共同负担 ， 具体分担比例为：北京、天津、上海、江苏、浙江、广东以及大连、青岛、宁波、厦门和深圳：中央负担50%、地方负担50%；辽宁、福建、山东：中央负担60%、地方负担40%；河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南、内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆：中央负担70%、地方负担30%；中央财政对新疆生产建设兵团原则上按中央补助项目和补助标准 ， 以及核定的灾情予以补助 ， 不适用按比例分担办法 。

与《暂行办法》相隔不久公布的《应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》） ， 则根据预防与应急准备、灾害事故风险隐患调查及监测预警、应急处置与救灾救援三个大类 ， 针对不同的场景 ， 分为三种方式：中央财政事权由中央承担支出责任、地方财政事权由地方承担支出责任、中央与地方共同财政事权由中央与地方按照相关职责分工分别承担支出责任 。
《方案》确定了应急救援相关领域的中央与地方财政事权和支出责任划分 ， 并未就特定领域及地区提出明确的分担比例 。 除此之外 ， 《方案》还提出：跨区域调动救援队伍按照“谁调动 ， 谁补偿”的原则承担相应支出责任；加强省级统筹 ， 加大对区域内财力困难地区的资金支持力度 。 要将适宜由地方更高一级政府承担的应急救援领域支出责任上移 ， 避免基层政府承担过多支出责任 。
巨灾保险短板待补：政府如何增强扶持？
随着南方洪涝灾害的影响不断显现 ， 如何通过财政扶持更好地发挥巨灾险作用 ， 亦成为各方高度关注的话题 。

就短期的灾害管理方面 ， 通过行政力量积极调动 ， 在组织救援力量和人员物资统一调配等方面具有不可替代的作用 。 但在分析洪涝灾害所带来的经济损失及应对时 ， 国际上的一般做法 ， 是将其划分为政府财政风险与社会财务风险两个层面 。
前者指的是各级政府因严重自然灾害发生 ， 依照法规履行应急响应、灾难救助、灾后公共设施修复重建等公共利益责任而发生巨额计划外公共财政支出 ， 从而可能导致的公共财政收支失衡；后者则是居民和私营经济体因自然灾害发生而可能产生的财务困境 ， 由此导致的个体利益主体无法承担的财物损失 。
洪水一般被纳入巨灾保险的保障范畴 。 而巨灾保险则是指政府运用保险机制 ， 通过制度性安排 ， 将因发生地震、台风、海啸、洪水等自然灾害可能造成的巨大财产损失和严重人员伤亡的风险 ， 通过保险形式进行风险分散和经济补偿 。
2008年汶川地震之后,中国出台了一些相关法规制度,建立了地震保险的共保机制 。 随后 ， 针对洪水、恶劣天气等,还建立了相应的政府补贴制度 。 巨灾保险制度建设是党的十八届三中全会提出的政府服务及财政制度化改革的重要任务之一 。

在国务院于2014年发布的《国务院加快发展现代保险服务业的若干意见》中 ， 已明确提出“完善保险经济补偿机制 ， 提高灾害救助参与度”；2017年1月印发的《国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》也提出 ， “要充分发挥市场机制作用……不断扩大保险覆盖面 ， 完善应对灾害的金融支持体系” ， “鼓励各地结合灾害风险特点 ， 探索巨灾风险有效保障模式” 。


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