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完善行政非诉执行检察监督实施机制( 二 )


明确对行政行为的监督范围 。主要包括三方面内容:一是超期申请执行行为 。根据行政强制法和《行政诉讼法解释》规定,行政机关申请强制执行必须在被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出,逾期申请的,除有正当理由外,法院不予受理 。但实践中,行政机关超期申请强制执行导致案件不予受理的情况较为普遍 。超期申请强制执行带来的损害是多方面的,不只是降低行政效率、无法及时有效实现行政管理目标,可能还会涉及损害第三人合法权益或者国家和社会公共利益,更会损害行政机关权威,减弱政府公信力 。因此,检察机关应当对行政机关超期申请强制执行导致案件不被法院受理并执行的行为进行监督 。存在争议的问题是,行政机关怠于申请强制执行的行为检察机关能否进行监督 。笔者认为,行政非诉执行是对具体行政行为确定的义务人在法律期限内既不起诉又不履行,由行政机关申请法院强制执行的一种制度,必须经过行政机关申请才能算作进入非诉执行程序,在未经申请前,即使发现行政机关到期未申请强制执行,也不应将其纳入行政非诉执行监督的范畴 。
二是违法行政行为 。此处要讨论的违法行政行为,即法院经过审查,认为原行政行为明显违法,裁定不准予强制执行 。实践中,在行政行为被法院裁定不准予执行后,可能存在行政机关再次以相同的事实或理由作出与原决定基本相同的新的行政行为的情况,笔者认为,在这种情况下,检察机关应当对原违法行政行为进行监督,如建议行政机关撤销原行政行为,以维护相对人的合法权益 。
三是违法执行行为,即法院裁定由行政机关执行的,行政机关是否存在怠于执行、执行方法和手段不适当、扩大了法院裁定的行政决定所确定的执行范围和内容,以及造成被执行人合法权益损失的其他重大且明显违法情形等行为 。一直以来,我国对非诉行政执行采取的是“裁执合一”的体制 。但2012年4月最高法通过并施行的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条改变了“裁执合一”这一体制,创设了“法院裁定、政府实施”的“裁执分离”体制 。对于裁执分离模式下由行政机关负责执行的行为性质,已有权威观点说明,行政诉讼法规定的行政诉讼的受案范围包含“对行政强制执行不服”,本项中的行政强制执行,仅指行政机关的强制执行,不包括法院的非诉强制执行,也就是说,非诉行政执行裁执分离模式中的“政府实施行为”难以顺利进入行政诉讼受案范围 。实践中的观点也认为,裁执分离模式下行政机关的组织实施行为,属于法院司法行为的继续,不属于行政诉讼受案范围 。基于此,对于非诉执行中行政机关“怠于执行、执行方法和手段不适当、扩大了法院裁定的行政决定所确定的执行范围和内容,以及造成被执行人合法权益损失的其他重大且明显违法情形”等,检察机关可以进行监督,当无疑问 。
强化监督深度 。根据《行政诉讼法解释》第160条规定,法院审查非诉行政执行案件采用的是合法性审查标准 。但在司法实践中,由于申请执行案件数量过多,而受法院审查法官少的客观情况、审查标准把握不严等因素影响,“大量案件书面审查无法确认行政决定的合法性”,导致很多具有实体问题和程序瑕疵的案件进入执行程序 。基于这些问题,《行政诉讼法解释》第160条第2款和行政强制法第58条规定,人民法院对可能作出不予执行裁定的案件启动实质审查,但实践中法院司法审查的强度仍未完全达到“最大限度地阻却违法具体行政行为进入执行阶段” 。为有效阻止违法的行政决定、充分保护行政相对人的合法权益,检察机关在开展行政非诉执行案件监督时,应强化监督深度,不能仅局限于对未按法律规定期限作出裁定等程序性违法行为的监督,监督应该包括严格审查行政机关的主体资格、证据材料的合法性、适用法律的合法性等,对行政机关存在的程序性瑕疵、适用法律错误、限制或剥夺相对人权利、被申请执行主体不明甚至有误等行为严格审查标准 。


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