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行政违法行为检察监督的边界在哪里( 二 )


基于此,笔者认为,所谓行政违法行为检察监督应当是为了有效地支持和促进依法行政,根据宪法授予检察机关享有的法律监督权,以相关法律为基础,按照一定的法律程序,对在履职过程中发现的损害国家利益、社会公共利益以及公民、法人合法权益的违法行为进行纠正的活动 。 
【行政违法行为检察监督的边界在哪里】行政违法行为检察监督边界范围的重要性 
2018年10月26日修订通过的人民检察院组织法规定了检察机关的8项职能,对检察机关“法律监督权”的具体内容作出了相对明确的规定 。但是在行政监督领域内检察监督与各项监督的限定范围、关系、衔接的规定都不是很明晰,因而,在法律规定尚未明确的情况下,对监督边界的限定尤为重要 。 
首先,界定行政违法行为检察监督的边界,必须明确检察监督与行政违法行为之间是监督与被监督的关系,而不是指导与被指导的关系,更不是领导与被领导的关系 。行政行为自有其专业性、独特性,检察机关的监督更多的考量应该是在该行为是否合法以及该行为是否损害公众利益,而非以外行人指导内行人的姿态给予行政机关具体的纠正意见 。因而应当坚持行政机关先行“自行纠正”的原则 。检察监督的最终目的不是为了要找出行政机关有多少错误,而是为了保证行政法治的统一,保障争议的实质性解决,行政机关自行改正错误的行政行为,已经能够充分达到上述两个要求,可见“自行纠正”先行的原则具有维护行政法治统一的价值 。其次,准确定位检察监督能够使得权力的边界更为清晰,监督手段更为恰当,有助于行政违法行为检察监督制度的理性发展,所以,应当严格限定行政违法行为检察监督的范围 。 
过于宽广的外延极容易导致行政违法行为检察监督逐渐演变成“一般监督”,而实践证明“一般监督”可能致使监督虚化,形同虚设 。另外,过于宽广的外延可能导致部分检察工作人员在具体监督过程“选择性监督”,从而影响到检察监督的公平、公正,乃至于影响检察监督的公信力建设 。因而,结合检察权的性质、检察机关可分配资源的有限性等因素,应当限定行政违法行为检察监督的范围 。 
行政违法行为检察监督边界范围与调适 
遵循“履行职责中发现”的边界 。行政违法行为检察监督是一种主动监督、过程监督,可以依职权介入行政违法行为进行检察监督 。实践中发现,检察监督可以覆盖的范围相当广泛,而且行使检察监督的方式多种多样,可以应对不同的情况,能够弥补其他监督不足的方面 。应当将其限定为在“履行职责中发现”这个边界,而非任由其随意发起监督,使之变得具有可行性和可操作性 。在“履行职责中发现”应当指的是在履行职务犯罪侦查(刑事诉讼法保留的14个检察机关自侦罪名),审查逮捕、审查起诉、控告申诉检察、诉讼监督、执行监督等职责过程中发现 。将行政违法行为检察监督控制在较为合理的范围之内,限定在“发现”之内较为符合检察监督的发展规律 。 
行政违法行为检察监督的领域 。行政诉讼法第25条新增条款以列举式确定了“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”四个领域,同时又使用了“等”字,以此作为提出检察建议或提起诉讼的范围 。笔者认为,此条规定尽管是对于行政公益诉讼范围的界定,对行政违法行为检察监督的范围,目前就履行行政检察职能过程而言,也可以主要以上述领域为突破口 。基于此,对于行政违法行为检察监督的范围,根据检察权的性质,关键之一在于要准确把握“公共利益”的内涵和外延,即在行政机关的所有行政管理领域中,只要是检察院履职过程中发现的侵害国家利益和社会公共利益的行为,都应当属于检察机关进行法律监督的范围 。当然,由于目前行政违法行为检察监督尚处于探索和起步阶段,除行政诉讼法基于公益诉讼框架有相关规定外,没有得到其他法律的确认,相关配套制度也不健全 。因此,当前对行政违法行为的检察监督,主要依据现有法律规定和党的政策指引,凭借检察机关当下的实践基础及监督能力与条件,就危害公共利益最为严重、人民群众反映最为强烈的等重点领域开展监督 。 


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