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五年间87个城市“城扩人走”:警惕新城变“鬼城”

2020-09-12 00:00 来源:K线财眼2014年至2018年五年间 ， 有451个城市“城扩人增” ， 有87个城市“城扩人走” ， 有18个城市“城缩人增” ， 有13个城市“城缩人走” 。最近一段时间 ， 一些资源型城市、人口流出城市的房价引起关注 ， “一套房不足十万块” ， 对“鬼城”的讨论再度热烈 。城市的发展 ， 离不开空间与人口 。 21世纪经济报道采访人员根据住建部发布的城乡统计年鉴统计发现 ， 2014年至2018年五年间 ， 有451个城市“城扩人增” ， 有87个城市“城扩人走” ， 有18个城市“城缩人增” ， 有13个城市“城缩人走” 。在推进“以人为本”城镇化的今天 ， 政策的转向 ， 让人口的城镇化 ， 加速追赶土地城镇化的脚步 ， 但一些结构性的问题 ， 依然存在 。八城城区面积扩大一倍我们的城市 ， 扩张到底有多快？根据住建部发布的《2018年城乡建设统计年鉴》 ， 2018年 ， 全国城区建成区面积58456平方公里 ， 相比十年前的2009年增长了53.4% ， 而城区常住人口则为5.1亿人 ， 相比十年前增长了35.8% 。 一些学者提出的“土地城镇化快于人口城镇化现象”依然存在 。不过 ， 需要指出的是 ， 2018年的这两组数字相对于2014年 ， 则分别增长了17.4%和14.9% ， 增速差距正在缩小 。 显然 ， 人口的城镇化 ， 正在快速追赶土地城镇化 。“城镇化正在做结构性的调整和转型” ， 中央财经大学城市管理系副教授王伟告诉21世纪经济报道 ， 一方面是“三去一降一补” ， 房地产产业结构性调整的背景下 ， 以土地为关键要素的城镇化趋缓 。 另一方面 ， “三个1亿人”政策下 ， 户籍制度的放开 ， 也提升了人口进入城市的规模和速度 。总量趋缓的背景下 ， 结构性的问题凸显出来 。对此 ， 21世纪经济报道采访人员统计了在2014年与2018年的城乡统计年鉴中 ， 均有数据的634个城市 。 结果显示 ， 634个城市中 ， 有61个城市的城区面积基本持平 ， 31个城市城区规模有所减小 ， 而另外的542个城市 ， 城区面积都有所扩大 。而从城市扩张速度来看 ， 剔除新设立的三沙市 ， 有8个城市在这五年间实现了“再造一个城区” ， 分别是青海海东市 ， 新疆双河市、贵州遵义市及其代管的赤水市、湖南洪江市、河南三门峡市和广东汕尾市 ， 他们的城区建成区面积都扩大了一倍以上 ， 其中海东和双河的城区建成区面积则扩大了两倍 。 另外 ， 还有39个城市的增长超过50% ， 其中 ， 西安与成都两个西部副省级城市赫然在列 。显然 ， 这些扩张最快的城市 ， 以中西部的中小城市为主 。 那么 ， 大城市的扩张状况如何？从总量来看 ， 重庆、北京、广州、上海、天津、东莞、成都、深圳、南京和武汉 ， 是字面意义上我国“最大”的十个城市 ， 他们的城区建成区面积在全国靠前 。 另外 ， 青岛、西安、杭州、沈阳、郑州、长春六个城市的城区建成区面积也在500平方公里以上 。在这16个城市中 ， 只有北京、东莞和深圳的建成区面积 ， 在这5年间的增长不到10% 。 剩下的均在10%以上 。而西安、成都、青岛、天津和郑州 ， 则依次是这些大城市中增长最快的五个城市 。有城市人口流失超百万以人为本是新型城镇化的根本价值遵循 。 如果以城区常住人口的变动来看 ， 城区人口流失的城市数量 ， 远远大于空间上缩小的城市数量 。所谓城区人口 ， 按照住建部的定义 ， 是指划定的城区（县城）范围的人口数 ， 以公安部门的户籍统计为准 。 城区暂住人口 ， 是指离开常住户口地的市区或乡、镇 ， 到划定的城区（县城）范围居住半年以上的人员 。 根据城区户籍人口与城区暂住人口数量之和 ， 即可计算当地的城区常住人口 。从2018年数据与2014年数据对比结果来看 ， 城区人口减少的城市数量 ， 是城市面积减少城市数量的两倍 ， 有122个城市在这5年间出现了城区常住人口减少 。 5个城市基本持平 ， 507个城市保持了城区人口正增长 。其中 ， 吉林龙井市 ， 广东揭阳市和湖北洪湖市 ， 是仅有的三个城区人口减少超过50%的城市 。实际上 ， 在人口下降的城市中 ， 主要还是以三四线城市为主 。 不过 ， 从绝对规模上来看 ， 城区人口流失较多的城市主要有两类 ， 一是年轻人持续流出的东北城市 ， 二是被两大一线城市持续吸纳人口的珠三角城市 。比如揭阳市 ， 过去五年城区常住人口流失超过百万 。 另外 ， 乌鲁木齐、鞍山、遂宁、佛山、中山、郑州、营口和抚顺的城区常住人口流失 ， 也超过了十万 。需要注意的是 ， 一些在东部沿海地区的经济发达城市 ， 由于省会和周边一线城市过强的吸附效应和自身的老龄化 ， 城区人口流失的现象也十分明显 。 除了上述揭东、佛山、中山等地以外 ， 嘉兴、洛阳、安顺等地2018年对比2014年城区常住人口也减少超过5万 。而从人口增长的城市来看 ， 新疆五家渠市、青海海东市、江西共青城市、湖南洪江市和浙江平湖市 ， 从2014年到2018年城区常住人口增长了超过一倍 。从人口增长的绝对值来看 ， 有11个城市在这五年间增长了超过100万城区常住人口 ， 分别是天津、成都、武汉、杭州、重庆、深圳、广州、西安、青岛、宁波和济南 。 值得注意的是 ， 宁波的增长率达到97% ， 仅次于前述5个翻倍城市 。提升城市紧凑程度随着人口流出和产业的收缩 ， 再加上不科学规划导致的城市空间分布不合理 ， 一些扩张型的城市新城新区被称为“鬼城” ， 一些资源枯竭城市的房价则屡创新低 。城区人口密度 ， 反映了城市对建设用地的利用效率和紧凑程度 ， 是收缩型城市从增量规划转为存量规划过程中 ， 一个值得重视的指标 。 如何衡量一个城市的紧凑程度？人口流入和城区扩张如何保持一个适度的标准？一个可以参考的标准是 ， 《河北雄安新区规划纲要》就提出 ， 以1万人/平方公里的标准 ， 进行人口密度的控制 。如果按照此标准 ， 103个城市的紧凑程度是在1万人每平方公里以上 。 具体来看 ， 排在前面的城市 ， 多为南方城市 ， 乐清、珠海和上海位列前3 ， 个旧、常宁和深圳紧随其后 。同时 ， 还有40个城市的这一标准甚至没有达到0.5万人/平方公里 。 三沙、双河、图木舒克、阿拉山口、东方、江阴、绥芬河、德令哈、嘉峪关和中山等城市密度更低 。是什么导致了这些城市的开发强度不高？一些观点认为 ， 城市扩张思维和土地财政导致的新城新区建设 ， 可能是一大原因 。 国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的数据显示 ， 2016年 ， 全国县及县以上的新城新区数量3500多个 。暨南大学教授、中国城市规划学会委员胡刚表示 ， 很多城市通过新城新区建设 ， 把城市建设摊子铺得太大 ， 开发强度和人口密度都比较低 ， 就容易形成烂尾 。 实际上 ， 国家发改委已经提出了收缩型城市的概念 ， 也就是提倡人口流出的城市 ， 发展紧凑型城市 ， 就是要集聚产业和人口 ， 提升城市的聚集效应 。而另一些观点则指出 ， 由于人口进一步向中心城市和都市圈聚集 ， 一些城市的收缩和人口密度的降低 ， 已经成为必然 。对此 ， 王伟则指出 ， 一些城市的衰落是自然而然的 ， 我们要相应制定减量发展的体制机制 ， 尤其是对于资源枯竭型城市而言 ， 一是国土空间规划的顶层设计 ， 要留出特殊类型功能区 ， 给予这些城市特殊定位 ， 二是要从政策支持、财政帮扶、考核机制等领域 ， 给予这些城市客观上的实际帮助 ， 最后 ， 对于这些城市本身而言 ， 则要转变扩张发展理念 ， 摆脱等靠要思想 ， 做好减量发展时代的准备 。（作者：宋兴国,蒋莎莎 编辑：耿雁冰）


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