土地管理法|蒋剑敏诉太仓市国土局土地管理行政处罚案( 二 )
太仓市国土局发现蒋剑敏在其承包经营的P35号玻璃温室中实施装修、装饰的行为后 ， 于2013年11月26日向其发出约谈通知 ， 要求蒋剑敏2013年12月11日至园区办接受谈话和配合现场勘查 。 该份约谈通知于2013年11月26日在P区35号门口张贴 ， 并且以挂号信方式邮寄给蒋剑敏 ， 但挂号信被退回 。 自2013年11月26日起 ， 太仓市国土局曾多次联系蒋剑敏约谈事宜 ， 蒋剑敏回复称其在外地 ， 一个月后才回上海 。 2014年1月20日 ， 太仓市国土局告知蒋剑敏 ， 拟定于2014年1月21日进行现场勘查 ， 蒋剑敏表示其在外地 ， 后蒋剑敏与太仓市国土局商定于2014年1月26日至园区办约谈 。 2014年1月26日 ， 蒋剑敏至园区办与太仓市国土局进行了短暂的谈话 ， 但拒绝太仓市国土局进入其承包的P35号玻璃温室进行现场勘查 。
2014年1月28日 ， 太仓市国土局至P35号玻璃温室进行了现场勘查和测绘 ， 拍摄了现场照片并摄像 。 现场勘查和测绘时 ， 蒋剑敏不在现场 ， 整个过程由民人谷公司工作人员、浏河镇何桥村村民委员会、浏河农技站工作人员见证 。 太仓市国土局经现场勘查和测绘 ， 认定蒋剑敏在其承包的玻璃温室及所属农业用地中进行了装修、装饰等非农建设 ， 土地已部分硬化 ， 涉及土地面积1073.3平方米 。 2014年2月19日 ， 太仓市国土局作出太土处告字（2014）第3号土地行政处罚听证告知书 ， 告知蒋剑敏其主要的违法事实 ， 太仓市国土局拟作出的行政处罚和法律依据 ， 及蒋剑敏享有的陈述、申辩及要求听证的权利 。 该份土地行政处罚听证告知书于同日向蒋剑敏邮寄送达 。
蒋剑敏收到上述土地行政处罚听证告知书 ， 未进行陈述、申辩和提出听证 。 2014年3月7日 ， 太仓市国土局作出太土罚字（2014）第15号土地行政处罚决定书（以下简称《15号处罚决定》） ， 责令蒋剑敏在收到该处罚决定书之日起15日内 ， 自行拆除在其承包的玻璃温室及所属农业用地中装修、装饰物和土地硬化部分 ， 恢复土地原状 ， 涉及土地面积1073.3平方米 。 上述土地行政处罚决定书于2014年3月7日向蒋剑敏邮寄送达 。
一审法院认为 ， 根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十六条的规定 ， 太仓市国土局具有对土地违法行为进行处罚的法定职责 。 《土地管理法》第四条第三款规定 ， 农用地是指直接用于农业生产的土地 ， 包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等 。 本案中 ， 民人谷生态园项目的用地属于农用地 ， 用途是为了实现农业生产的要求 ， 其中玻璃温室是用于农产品的种植和展示 。 在蒋剑敏与民人谷公司签订的农村土地承包合同中也约定其应保证土地的农业用途 ， 不得用于非农建设 。
但蒋剑敏在其承包的玻璃温室展览区（高棚）的一层地面浇注水泥、铺设地砖；在二层隔出若干房间 ， 并在高棚内配备了壁橱、卫浴设施；在玻璃温室种植区（矮棚）修筑了水泥设施等 。 蒋剑敏上述装修、装饰行为已使玻璃温室具备长期生活居住的条件 ， 从而改变了其原来作为农产品展示区和种植区的用途 。 《土地管理法》第四十四条第一款规定 ， 建设占用土地 ， 涉及农用地转为建设用地的 ， 应当办理农用地转用审批手续 。 国土资发［2010］155号通知第二条第三项规定 ， 严格把握设施农用地范围 。
在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区 ， 涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地 ， 不属于设施农用地范围 ， 按非农建设用地管理 。 确需建设的 ， 必须符合土地利用规划 ， 依法办理建设用地审批手续 。 但蒋剑敏上述在其承包的玻璃温室及农用地上进行非农建设的行为 ， 并未按照《土地管理法》第四十四条第一款的规定办理农用地转用审批手续 ， 因此太仓市国土局认定蒋剑敏未经批准 ， 擅自将农用地改为建设用地 ， 构成违法用地事实清楚 。 经现场勘查和测绘 ， 太仓市国土局认定蒋剑敏上述违法行为涉及土地面积为1073.3平方米 。
