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扬州“造园”后遗症：违法占地致村民无法“进保”

来源：中国新闻周刊扬州13个公园因土地违法被自然资源部挂牌督办近些年流行的公园城市模式受到拷问扬州“造园”后遗症：违法占地致村民无法“进保”
廖家沟城市中央公园一角 。 摄影/本刊采访人员 苏杰德扬州“造园”后遗症本刊采访人员/苏杰德发于2020.10.19总第968期《中国新闻周刊》9月17日 ， 自然资源部对外通报 ， 决定挂牌督办11起土地违法案件 ， 公开督促省级自然资源主管部门依法依规查处 ， 接受社会监督 。扬州市公园违法占地是11个案例之一 。 自然资源部通报披露：2014年7月以来 ， 扬州市未经批准擅自陆续占地60.54公顷（908.02亩）建设廖家沟城市中央公园等13个公园 ， 其中耕地43.63公顷（654.47亩） 。公园是扬州的城市名片 ， 目前已经兴建了350多座 。 按照当地官方的描述 ， 扬州已经形成了走路、骑行、开车 ， 10分钟内抵达一座公园的格局 。 廖家沟城市中央公园与扬州其他几百个公园不同之处在于：廖家沟是扬州的“母亲河” ， 连接着长江水系和淮河水系 ， 也是扬州的饮用水水源地之一 。 更为特殊的是 ， 扬州市东进建设新城 ， 打造新的城市中心 ， 这座公园则是城市新中心的核心 。扬州市委宣传部在给《中国新闻周刊》的一份书面回复中表示 ， 对于此案 ， “扬州市委、市政府高度重视 ， 立即召开会议进行专题研究 ， 强调全面排查、对标整改 。 ”目前 ， 已经组织拆除了韩万河、民歌民乐、廖家沟东园等公园近50亩违法占地建设的建（构）筑物 ， 对植树绿化违规占用永久基本农田的部分树木 ， 进行了移植 ， 并对移植后的土地进行了复垦、恢复耕作条件 。占地初衷是为环境整治扬州掀起公园建设热潮的时间 ， 主要是在2014年至2019年间 ， 此次被自然资源部通报的违法行为也发生在这个时间段内 。“挂牌督办”是一种自上而下的监督办法 。 2020年6月 ， 自然资源部发布了《自然资源部挂牌督办和公开通报违法违规案件办法》 ， 升级了查处和打击违法用地的力度 。 被列为“挂牌督办”案件之一 ， 意味着该案件是自然资源领域的“重大、典型违法违规案件” 。扬州自然资源局一位部门负责人对《中国新闻周刊》介绍 ， 今年8月初 ， 国家自然资源督察南京局来扬州调查 ， “这次调查相比以往严格许多 ， 调查人员来扬州后 ， 要求国土部门提供台账资料 ， 并且实地调查 。 通过对比2014年下半年的图斑 ， 发现了占用耕地没有报批、没有履行征地手续的问题 。 ”一个月后 ， 廖家沟城市中央公园违法用地就被自然资源部挂牌督办 。廖家沟历史久远 ， 在明代还是可以一跃而过的小水沟 ， 清初行洪后河面变宽 。 新中国成立后 ， 这里成为扬州重要的水源地 。2014年 ， 扬州市政府在河道两侧建设廖家沟城市中央公园 ， 作为扬州市政府主导的30项重大城建项目之一 ， 计划总投资16亿元 ， 规划总面积约10.7平方公里 ， 陆域和水域面积分别约为4.9平方公里、5.8平方公里 。扬州市给《中国新闻周刊》的回复中介绍 ， 此次被自然资源部挂牌督办案件共涉及扬州市广陵区、江都区、生态科技新城的13个公园 。 上述公园大多位于扬州市主城区——广陵区东部与江都区西部的两区交界地带 ， 这一区域也是未来城市规划中的中心区域 。对于扬州来说 ， 建设公园的初衷是进行环境综合整治 。 “长期以来 ， 该区域作为城乡结合部 ， 密布着众多的废旧品市场、砂石场和小造船厂 ， 脏乱差的环境导致当地群众怨声载道 。 2014年到2018年期间 ， 为回应群众呼声 ， 我市结合廖家沟河道两侧堤防提档升级 ， 对沿线生态环境进行了综合整治 ， 在廖家沟片区长约7公里的河道两侧及周边陆续建设了上述公园 。 ”扬州市的书面回复中坦承 ， 虽然回应了迫切的民生诉求 ， “但是公园建设中确实存在未经批准占用部分耕地的现象 。 ”在被自然资源部通报后 ， 扬州市对13个公园进行了逐一核查 ， 按违法违规用地性质分为三类：一是植树绿化违规占用永久基本农田问题；二是部分挖湖造景违规占用耕地问题 ， 主要是结合河道拓宽、改道以及挖塘占用了部分耕地；三是部分建（构筑）物违法占用了耕地 。当地一位村委会负责人高更告诉《中国新闻周刊》 ， 廖家沟西侧有条宽度2米~10米不等的河流 ， 属于挖田造河 。 高更所在的村子位于廖家沟西侧 ， 因为建设公园 ， 村里的耕地被征用 。一位在扬州土地储备领域工作超过十年的业内人士李楠对《中国新闻周刊》透露 ， 不只是廖家沟西侧存在问题 ， 东侧有些水溏也是由农田挖出来 ， 或者是小池塘挖成大池塘 。上述扬州自然资源局部门负责人还解释 ， 违法占用的耕地 ， 实际上已经多年不种植粮食作物 ， 变成了荒地、沟渠 ， 或者已经改种了桑树等植物 。 政府修建公园的时候 ， 对于这些土地的性质有些把握不准 ， 最终选择没有把这部分土地当作耕地征用 。违法占地导致村民无法“进保”《中国新闻周刊》在调查中发现 ， 由于廖家沟城市中央公园违法占地 ， 导致周边不少村庄的村民无法“进保” 。农民的户籍对应着相应数量的耕地 ， 如果全部耕地都按程序征用 ， 村里的每个人都能进保——政府为被征地人员缴纳养老保险等 。 高更举例说 ， 如果一个生产队有100亩地 ， 按正规手续征用了10亩用来修路 ， 剩余90亩没有完成征地手续 ， 结果是 ， 只有10亩地对应的名额可以进保 ， 剩余90亩地对应的村民就无法进保 ， “没有征地文件 ， 社保不认” 。实际上 ， 农民进保的成本在征地补偿中占比最高 。 高更举例说 ， 如果30人拥有10亩地 ， 这些地被征用后 ， 1个人进保的费用是10万元左右 ， 总费用就达到300万元 。 其次才是土地补偿费用 ， 以每亩地2万多元计算 ， 总共20多万；青苗费次之 ， 以每亩地2000元计算 ， 总共仅2万元 。从当地村民未进保的数量来看 ， 涉及的违法用地问题较为严重 。 据高更了解 ， 廖家沟西侧四个村 ， 有些村还有一半以上的农民没有进保 。 由于名额不够 ， 这些村只能按照年龄从大到小的顺序进保 ， “有些六七十岁的老人至今都还没能进保” 。除了无法进保 ， 高更认为 ， 土地征用涉及耕地、青苗、地上附着物的补偿和人员安置 ， 挖田建河之后 ， 农田被永久性破坏 ， 后续征用时也难以界定补偿多少、补偿给谁 。 这意味着 ， 各项利益都受到了损害 。一些没有获得征地许可的耕地 ， 当地政府采取了以租代征等方式 ， 从农民手里取得土地 。夏桥村位于廖家沟东侧 ， 一位村民告诉《中国新闻周刊》 ， 大约从2012年开始 ， 当地政府按每年每亩地1200元支付给她家 。 廖家沟西侧周家村的一位村民介绍 ， 该村的耕地也是以这种方式被征用 。早在2006年 ， 国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》中就明令禁止以租代征行为 。 以租代征 ， 实质是规避土地用途管制制度 ， 规避农用地转用的总量控制制度 ， 绕开征收审批程序 ， 租用农民集体土地进行非农业建设的一种违法行为 。


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