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好地搞建设，劣地搞农业？基本农田怎么办

编者按“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己的手上 。 ”中央始终把粮食安全作为治国理政的头等大事 。 确保粮食安全 ， 首要任务是高质量提升粮食的生产能力 ， 严守耕地保护红线 ， 全面落实永久基本农田特殊保护制度 ， 像保护大熊猫一样保护耕地 。摸清家底 ， 心里有底 。 目前 ， 第三次全国国土调查初始调查接近尾声 。 《半月谈》编辑部特别组织采访人员分赴全国多地 ， 调研发现部分地方基本农田的划定、使用、监管存在突出乱象和普遍问题 ， 亟待治理和解决 。一问上山下河：好地搞建设 ， 劣地搞农业一些地方的基本农田划在山岭上、河道内 ， 一些地方高产农田被圈占 ， 灌溉条件差、地力贫瘠的地块被补进基本农田……基本农田如此划定 ， 给国家粮食安全带来隐患 。“一锄头下去能砸出火星子”北方某省的一座山岭上 ， 一个400多人的村庄1000多亩耕地全部流转给一家企业 ， 用于发展高效生态樱桃项目 。 村干部说 ， 村里的地是山岭薄地 ， 多数为基本农田 ， 土层只有10厘米左右 ， 地下全是风化石 ， “一锄头下去能砸出火星子” ， 而且水源奇缺 。时下 ， 一些禀赋不高、基础条件差的山区村庄易地搬迁 ， 改作生态保护或旅游开发 。 可要不要、能不能去山上耕种那些留下的基本农田 ， 让村民感到困惑 。改作旅游开发的山村 ， 人地分离、耕作不便现象突出 。 一些搬迁后的村民告诉半月谈采访人员 ， 由于有的山上建了房子 ， 搞起开发 ， 道路设了关卡 ， 自己想回山上种地变得很困难 。改作生态保护的山村 ， 容易出现农作与生态的矛盾 。 中部某村有200亩左右的基本农田在山上的深沟里 ， 多数撂荒 。 村支书说 ， 在这些地里种植的农作物 ， 有被野猪拱的风险 。一些基本农田“上山” ， 一些基本农田“下河” 。 水位落下时 ， 农田露出来；水位上时 ， 农田面积就缩小 ， 甚至消失 。半月谈采访人员在黄河的一处主干道附近看到 ， 由于泥沙淤积 ， 河道内一些地方形成高于河面、低于岸堤的滩地 。 这些地有的与岸堤相连 ， 有的在河道中间 ， 低洼地带与流过的黄河水距离仅几十厘米 。 地里栽有农作物 ， 一些农民正在里面劳作 。 当地黄河河务部门知情人士说 ， 这些地虽然处在河道内 ， 但有的已经被划入基本农田 。好地搞建设，劣地搞农业？基本农田怎么办
2019年7月18日 ， 在河南省郑州市某区唯一的自然山区 ， 曾违规占用的基本农田被复耕 冯大鹏 摄好地搞建设 ， 劣地搞农业？基层自然资源干部反映 ， 永久基本农田是基于二调土地利用现状图 ， 经外业踏勘划定 。 但二调完成至今有10年之久 ， 个别地块地类发生变化 ， 导致部分永久基本农田划定不准 。东部某县自然资源局局长对半月谈采访人员说 ， 按照国家规定 ， 该省基本农田占耕地的面积比例要达到80% 。 可早些年经济发展重心在沿海 ， 为了给沿海发展用地留出空间 ， 相对平坦的沿海地区基本农田比例相对低 ， 西部山区的比例反而高 。城镇化快速扩张也是基本农田划定不准的一大外因 。 “省、市、县、乡 ， 都想多留一点儿发展用地 ， 于是集镇和城区周边的好田往往不是基本农田 ， 因为基本农田很难变更为建设用地 。 反而是边远山区不少田被划成基本农田 。 ”这名自然资源局局长坦言 。半月谈采访人员调查发现 ， 不少农民并不知道自己的农田被划为基本农田 。 一些“上山下河”的基本农田不仅不能有效发挥基本农田的功能 ， 还会造成一些政策冲突 。按照黄河防汛等有关规定要求 ， 河务部门在河道内施工、修筑防护堤、加固堤防等作业时 ， 可能破坏河道内的土地 ， 存在破坏基本农田的风险 。上述黄河河务部门人士透露 ， 有一年 ， 黄河汛期水比较大 ， 河务部门开闸放水 ， 将河道内的淤积地连同地上的作物和树木一起冲走 ， 遭到当地村民索赔 。 但防洪法明确规定 ， 禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物、禁止围垦河道 。山岭上、山沟里的基本农田 ， 耕作不便 ， 种粮效益低 ， 然而想另作他用亦非易事 。 中部地区一名村干部说 ， 该村山上的几百亩基本农田打算流转给工商资本搞苗圃 ， 但怕冒违法违规的风险 。此外 ， 基本农田划定未能安排规划预留 ， 还常与一些地方的建设项目冲突 。 中部某省一名自然资源部门干部说 ， 一些线性工程占地位置存在不确定性 ， 如国道、省道等道路用地在落地过程要根据地形地貌、地质结构等因素进行调整 ， 但基本农田划定时往往未给可能的项目规划做好预留 。实事求是地划定基本农田根据土地利用总体规划 ， 铁路、公路等交通沿线 ， 城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地 ， 应当优先划入基本农田保护区 。但实际情况并非如此 。 东部某山区市规划了一片土地 ， 用作发展新城区 ， 周边基本农田的数量从原来的6万亩减少到3万亩 。 而这减少的3万亩指标又要划到更加偏远的山区乡镇 ， 也就意味着山区乡镇的基本农田占耕地比例要达到93%左右 。调研中 ， 不少地方干部还向半月谈采访人员反映 ， 山区农田很多都是山垅田、坡耕地 ， 如果基本农田比例要求过高 ， 就意味着这些田大多会被划成基本农田 。 “更早的时候 ， 有不少坡度大于25度的农田都划成基本农田 。 直到2017年 ， 才规定了新增的基本农田是不能大于25度的 。 ”南方某自然资源部门工作人员说 。对此 ， 基层呼吁 ， 下一轮划定基本农田时 ， 应本着实事求是的原则 ， 不要罔顾实际情况 ， 随意下硬性指标 。只有实事求是地开展对基本农田的整改补划 ， 才能使划定的基本农田起到其应有作用 。 基层干部建议 ， 按照基本农田调整补划的要求 ， 挖掘潜力补充基本储备区 ， 保障重点项目 ， 给足时间和空间 ， 结合国土三调 ， 对划定不实的情形进行调整补划 。在湖北宜城 ， 具备调整补划为基本农田条件的耕地较为集中分布区域 ， 已经逐地块实地核实完毕 ， 优质耕地甄别出来作为补划对象 。 当地划定基本农田储备区2.8万亩 ， 划定面积占现有基本农田面积121.09万亩的2.33% ， 有力保障了今后10至15年城市重点项目建设占用补划基本农田需求 。二问种草种树不种粮 ， 基本农田为他用流转基本农田发展草坪、果树、茶树等高附加值产业 ， 一些地方“明不说、暗鼓励”；扶贫项目、绿化任务占用基本农田 ， 上级要求需要贯彻……部分基本农田保主粮的功能正在失灵 。种一年草“扒4遍皮”沿海某农业大市 ， 道路两旁不少平阳田种着草坪 。 当地绿化办主任告诉半月谈采访人员 ， 这些基本农田原来都种着水稻或玉米 ， 草坪从5年前的几百亩发展到现在的近万亩 。然而 ， 草坪使用的化肥农药远超一般口粮田 。 而且 ， 草坪1年要收获4次 ， 收获时需要将表层土一起收走 ， 一年相当于把农田“扒了4遍皮” 。 当地农业农村局副局长说 ， 种植草坪多是农民的自愿选择 ， 毕竟一亩一年能赚四五千元 。种草之外 ， 有的青睐种树 。 南方某县以水果闻名 ， 果树种植渐渐下山 ， 侵入基本农田范围 。 “农民种地追求效益最大化 ， 现在山地开发完了 ， 就到田里去种了 。 ”该县农业农村局相关负责人说 ， 木本果树根系较深 ， 对深层的土壤隔水层会造成一定破坏 ， 属于法律明确禁止种植的品种 。东部一名曾分管农业的副县长对半月谈采访人员说 ， 过去在基本农田发展林果业以农户自发行为居多 ， 随着土地流转被群众广泛接受 ， 这一现象近年来呈现快速增长趋势 。处于山区丘陵地带的山垅田 ， 种粮效益低 ， 改种茶叶等经济作物更为普遍 。 半月谈采访人员走进南方山区一个产茶名村 ， 看到不少山垅田一半长满荒草 ， 一半种着茶叶 。 一王姓村民说 ， 他曾经有10多亩山垅田 ， 都是基本农田 ， 近4年来陆续改种茶叶 ， 收益比种水稻强 。该村村委会主任说 ， 近5年来当地有近1000亩的稻田改种茶叶 ， 约占全村耕地面积的1/3 。 “种水稻的田要积水 ， 种茶的田要排水 。 之前的稻田使用了化肥 ， 土地有点板结 ， 稻田改茶园就得用勾机挖 ， 经常把地下的石头都勾起来了 ， 造成田块漏水渗水 。 再改回稻田 ， 成本就太大了 。 ”当农田种茶已成为一些山区的“主流”做法 ， 部分村民只好被动种茶 。 某山村村支书家有4亩地 ， 曾坚持种粮 ， 但周边田块都陆续种茶了 ， 村民指责他种水稻会影响种茶 ， 最后他只得改种茶 。 “如果只是山排田、山垅田改种茶就算了 ， 但是好多平阳田也改种茶叶 ， 十分可惜 。 ”该村支书说 。搞扶贫、为绿化 ， 基本农田占为他用当前 ， 各地正在大力推进脱贫攻坚、乡村振兴 。 但由于近年来种粮比较效益下降 ， 一些农村搞发展的抓手不再是粮食种植 ， 而往往选择经济作物种植和特色经营 。西部某贫困县将金桔作为脱贫主导产业 ， 到2019年金桔种植面积达16.7万亩 。 该县农业农村局一名干部直言不讳 ， 种植金桔占用了一部分原来种植水稻的水田 。 比如 ， 在当地的一个现代农业示范区 ， 某老板承包上千亩地种植金桔 ， 许多地都是基本农田 。这名干部说：“原本是想开发旱地种金桔 ， 但投资明显大于水田 。 县一级政府下达金桔种植任务而财政资金补贴有限 ， 乡镇一级也缺少资金配套 ， 于是对农业公司或合作社利用水田种金桔睁一只眼闭一只眼 。 ”南方某县自然资源局一位工作人员反映 ， 有的偏远山村贫困户为了发展产业脱贫 ， 把基本农田周边土堆高 ， 做了鱼塘养鱼 。 按照有关法规 ， 这是不被允许的 。


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