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回避矛盾和问题的农村改革是典型的形式主义

文/ 任盛宇（山西农谷乡村调查研究院）2020年中央1号文件强调要全面推开农村集体产权制度改革试点 。 此前 ， 全国已有15个省（自治区、直辖市）开展了整省试点 ， 北京、上海、浙江已经基本完成改革 。 今年 ， 其余省份也将全面推开农村集体产权制度改革试点 。原农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇认为：“产权制度改革是一场深刻的革命 ， 是可以媲美大包干的第二次飞跃 。 ”同时 ， 他也深刻指出：“坦率地讲 ， 我们对于产权制度改革的重大意义 ， 认识的深刻程度还远远不够 。 （农村产权制度改革）也有三十多年的历史 ， 产生的效果和示范性却远逊色于大包干 。 除了经营性资产数量庞大的城市郊区 ， 产权改革有明显成效外 ， 更多地方成效甚微 。 ”我高度赞同张红宇老师的观点 。回避矛盾和问题的农村改革是典型的形式主义
基层工作25年 ， 其中担任乡镇党政正职9年 ， 我全程经历了农村税费改革、“三权分置”改革和农村集体产权制度改革 。 今天 ， 我站在基层视角 ， 谈一下导致一些涉农改革“成效甚微”的症结所在及破解思路 。我的核心观点是：由于农村改革长期选择“避雷”战术 ， 不敢触碰利益藩篱 ， 使得一些“和谐”改革的边际效用已经递减为零 ， 甚至为负 。 我们必须适时转变改革推进方式 ， 变“避雷”战术为“排雷”战术 ， 敢于较真碰硬 ， 敢于直面农村深层次的矛盾和问题 ， 再一次用农村改革来激活中国活力 。过去20年来 ， 历次涉农改革都坚持“稳定压倒一切”的基本原则 ， 追求改革的和谐性 ， 不敢触碰农村利益藩篱 ， 不敢揭开“三农”矛盾盖子 。 绕开“雷区” ， 择易避难 。最后 ， “好改”的都改了 ， 剩下的都是“硬骨头” 。 如果继续采取“避雷”战术 ， 必将寸步难行 。一方面 ， 高层制定涉农政策青睐“避雷”战术 。为了减少执行阻力 ， 尽快取得成效 ， 许多政策尽可能规避农村矛盾 ， 搁置一时难以解决的问题 。 比如 ， 税费改革中的“不得再征收农业税尾欠” ， 确权登记中的“长不退短不补”等政策取向 ， 就是典型的“避雷”战术 。 不可否认 ， 回避矛盾 ， 搁置问题 ， 使复杂问题简单化 ， 对于顺利推进改革 ， 起到过积极成效 。另一方面 ， 基层政府在推进农村改革中坚持“避雷”战术 。农村治理体系不规范 ， 只问结果不问过程 ， 由此集聚下太多问题 。 谋利型上访的泛滥充分体现了乡村已经陷入了深度治理困境 。 一些上访“专业户”总能找到新的上访理由 ， 以进京赴省上访为要挟筹码迫使县乡政府满足自己的利益要求 。 基层政府疲于应对 ， 陷入“花钱买稳定”的泥潭不能自拔 ， 不仅耗费了大量人力物力 ， 而且还不断打破原则、底线 。近年来 ， 从谋利型上访中又衍生出一个新兴获利业态——谋利型举报 。 少数村民 ， 达不到个人目的 ， 就去纪检委举报基层干部 。 恶意举报对基层政府的要挟力量远远大于越级上访 。 即使举报内容完全无中生有 ， 但是在现有体制下 ， 举报人毫发无损 ， 被举报人却会身心疲惫 。试想一下 ， 一周时间 ， 两天用于接访 ， 两天接受纪检监察部门调查 ， 安全生产、护林防火、秸秆禁烧、脱贫攻坚等工作任务也都需要具体落实 ， 基层干部还能够挤出多少时间和精力用于谋划农村改革发展？所以 ， 在农村改革推进中 ， 如果遇到需要较真碰硬的难题 ， 比如面对长期侵占集体资产的不法行为 ， 乡村干部往往会采取“避雷”战术 ， 绕过矛盾 ， 息事宁人 ， 不敢坚持原则 。高层“避雷” ， 基层进一步“避雷” 。 这使得一些改革难以真正落地生根 ， 甚至形成了改革“烂尾工程” 。 不但“成效甚微” ， 还可能因改革埋下新的发展隐患 。“三农”改革长期趋易避难 ， 搁置硬骨头 。 “三农”问题就这样不断累积 ， 小问题拖成了大难题 ， 以至于积重难返 。 所以 ， 如果不敢于触碰利益藩篱 ， 那么 ， 农村资源配置已经接近帕累托最优状态 ， 许多改革的边际效用已经递减为零 。京昆线因路障封闭 ， 从太原到北京 ， 需要绕道大同走京大高速 。 路障越来越多 ， 周边道路相继出现拦路虎 ， 现在 ， 从太原去北京 ， 不得不绕道南京了 。 出行成本倒逼我们必须做出抉择：该继续绕道 ， 还是下决心清除路障？推进农村改革的“避雷”战术已经完成了历史使命 ， 一些地方 ， 开始积极探索突破农村改革瓶颈的新路径 。 其中 ， 山西省晋中市的农村集体非承包耕地、林地、“四荒地”、宅基地、集体建设用地和集体经营性资产（“五地一产”）入市改革 ， 引起了我的关注 。最初接触“五地一产”改革时 ， 我很不以为然：不就是农村集体产权制度改革嘛 ， 搞过多少年了 ， 换个名字 ， 能玩出什么新花样！但是 ， 经过深入了解后发现 ， 改革原来大有文章可做 ， 我们以前对农村集体产权制度改革的重要意义 ， 认识的深刻程度确实远远不够 。晋中市在农村集体产权制度改革中 ， 先激发基层干部担当作为 ， 奋发有为 ， 再稳步、分类推进对“五地一产”入市改革 ， 变“避雷”战术为“排雷”战术 ， 初见成效 。市委在决定实施“五地一产”改革前 ， 成立了5个专门调研组 ， 摸清摸透了改革存在的问题和困难 。调研发现 ， 推进集体产权制度改革 ， 需要化解大量历史遗留问题 ， 其中相当一部分问题是历次改革遗留下来的 ， 如二轮承包、税费改革、林权制度改革、小流域治理承包和水利设施管理改革等 ， 情况极其复杂 ， 处理起来非常棘手 。 想要“真”改革 ， 需要较真碰硬 ， 挑战极大 。回避矛盾 ， 绕开问题 ， 改革也能“顺利”完成 ， 但那是改革形式主义 ， 不会取得真成效 ， 也失去了改革应有的意义 。 经过大胆论证 ， 晋中市委决定用划时代的担当精神 ， 把农村集体产权制度改革不折不扣落实下去 ， 让“老改革”焕发出新活力 。为了全面提升改革执行能力 ， 把晋中市打造成为农村集体产权制度改革的新高地 ， 在制定《推进“五地一产”入市改革、壮大集体经济、增加农民财产性收入的实施意见》前 ， 晋中市委先行出台了《提升乡村治理能力二十五条》改革措施 ， 激励广大乡村干部担当作为 ， 奋发有为 。《二十五条》条条给力 ， 力度空前 。 如第一条 ， 加大乡镇党政正职提拔重用力度 ， “每年提拔重用具有乡镇党委书记工作经历的干部不少于10% ， 确保各县（区、市）党政班子中具有乡镇党政正职工作经历的干部占比不少于60% 。 拿出一定比例的市直单位副职岗位 ， 优先安排乡镇干部 。 ”第二十五条关于建立乡村干部容错免责机制方面的举措为：“对生态环保、土地卫片、地质灾害、食品安全、信访维稳、森林防火、安全生产等重点工作领域中发现的问题和隐患 ， 确属乡镇难以解决或者不属于乡镇职权范围内的 ， 有关乡镇须及时上报 ， 各级各有关部门予以免责处理 。 ”《二十五条》出台不到一年时间 ， 就取得了立竿见影的成效 。 多少年来 ， 乡镇干部挖空心思离乡回城 ， 现在却发生了巨大逆转：机关干部开始争着下乡 。 如平遥县自然资源管理局局长主动申请去乡镇工作 ， 他在担任岳壁乡党委书记后连续两个月住在乡里 ， 殚精竭虑谋划该如何盘活农村集体资产 ， 提高农民收入 。 这样的新变化 ， 在一年以前是不可想象的 。所以 ， 在接下来的农村“五地一产”入市改革中 ， 市县敢于“较真” ， 乡村勇于“碰硬” 。祁县河湾村在清产核资工作中 ， 村干部敢于惹人碰硬 ， 清查出被侵占的集体非承包耕地1011亩 ， 并进行了规范管理；平遥县横坡村迎难而上 ， 集成开发集体“五地一产” ， 在一个贫穷的山庄窝铺谱写特色旅游新篇章 。短时间内 ， 晋中市涌现出一批集体产权制度改革的成功典型 ， 如左权县连壁村 ， 太谷县上庄村 ， 平遥县净化村 ， 祁县西北街村等 。对晋中市农村“五地一产”入市改革的解读客观地讲 ， 晋中市的农村“五地一产”入市改革 ， 在内容上并无太大突破性创新 。 此前 ， 全国已有15个省（自治区、直辖市）开展了整省试点 ， 北京、上海、浙江已经基本完成了农村集体产权制度改革 。而且 ， 针对中西部地区的广大农村 ， 集体产权制度改革也没有太多成功经验可供借鉴 。 正如张红宇老师所指出的 ， 虽然“产权制度改革是可以媲美大包干的第二次飞跃” ， 但是 ， （除了城市郊区外）更多地方成效甚微 。 ”然而晋中市的“五地一产”改革为什么能够取得良好开局呢？经过调研 ， 我认为 ， 制胜法宝就是改革推进变“避雷”战术为“排雷”战术 。第一、排了基层干部不敢担当作为 ， 对改革敷衍了事 ， 用“万能”的形式主义应对一切改革的“雷” ， 用市委的担当精神激发起了县、乡、村的奋发有为；第二、在改革推进中直面错综复杂的历史遗留问题 ， 不回避困难 ， 不绕开矛盾 ， 勇于排除农村利益藩篱的“雷”；第三、“排雷”战术在全市推开 ， 形成合力 ， 客观上减小了改革阻力 。 祁县西六支乡党委书记感触很深：“以前在河湾村搞清产核资 ， 许多村民抵触情绪严重：‘其它村不搞 ， 为什么偏偏我们村搞 ， 是不是和我们过不去？’现在各乡同步推开农村集体产权制度改革 ， 工作阻力明显小了很多 。 ”我认为 ， 晋中市的“五地一产”入市改革如果能够慎始善终 ， 可望推动“一场深刻的革命” ， 实现农村发展“媲美大包干的第二次飞跃” ， 从而拉开中国农村第三次土地改革的帷幕 。


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