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美国宪法：反民主的经典之作

美国号称自由民主的堡垒 ， 而且从上个世纪以来一直不遗余力地在各个国家和地区促进“民主化” ， 输出“民主革命” 。 然而 ， 如果我们对美国政治制度尤其是美国1787年宪法描述和规定的政治制度作一较为深入的考察 ， 我们将会发现 ， 美国的政治制度其实并不民主 ， 其与古典民主的差距更是显著昭彰 。一、何谓民主——从强民主观到弱民主观 民主的概念像其他政治学中的关键词一样 ， 有着众多的定义 。民主一词最早出现于古希腊学者希罗多德所著的《历史》一书 。 英文“民主”(democracy)就由希腊语demos(人民)和kratos(权力或统治)演变而来 ， 意指“人民的权力”或“人民的统治” 。 从古希腊雅典城邦共和国民主的实践看 ， “民主”包含了“主权在民”的思想 。 雅典执政官伯里克里在著名的《丧礼上的演说词》指出：“我们的制度之所以被称为民主政治,是因为政权在全体公民手中,而不是在少数人手中 。 ”林肯在1863年11月19日葛底斯堡阵亡将士公墓落成典礼上的演说词中 ， 对民主作了精炼而又准确的概括 ， 民主即为“民有”、“民治”、“民享” 。罗伯特达尔给民主下的定义是 ， “民主是所有成年公民都可以广泛分享参与决策机会的政治体系 。 ”科恩说：“民主是一种社会管理体制 ， 在该体制中社会成员大体能直接或间接地参与影响全体成员的决策 。 ”“精英民主论”的代表人物约瑟夫.熊彼特强调：“民主的方法是作出政治决定的一种制度安排 ， 在这种制度安排中 ， 个人通过竞取人民手中的选票而得到作出决定的权力 。 ”尽管民主的概念难以定义 ， 但是我们可以明显地看到 ， 从古希腊的民主观和林肯的民主观到罗伯特.达尔、科恩尤其是约瑟夫.熊彼特的民主观是民主的概念由强到弱的演变过程 。 我们可以避免给民主下一个定义 ， 转而去比较各个政治体系的民主程度——在一个政治体系中 ， 每个人行使权力越直接 ， 对权力运行的影响越大、参与越深、越频繁 ， 参与政治的范围越广 ， 整个政治体系的权力越分散 ， 我们就说这个政治体系越民主 。 也就是说 ， 本文强调民主的核心含义是“民治” 。从这种民主观出发 ， 我们就会发现“人民的统治”是最强的民主观 ， 也就是说当政府即人民 ， 人民即政府时 ， 立法权、行政权、司法权都由人民掌握 ， 这个政治共同体是最民主的；而约瑟夫.熊彼特的民主观是最弱的 ， 因为按照他的民主观 ， 普通民众对于政治的参与可能仅仅限于投票选举掌权者 。而且我们会发现 ， 民主在历史中的运行实际上一方面是一个不断扩展的过程 ， 因为就民主的主体而言 ， 已由古代所谓的“公民”扩展到全体成年公民 ， 选民在全民中占的比例越来越大；另一方面也是一个逐渐弱化和淡化的过程 。 因为就民主的运用方式而言 ， “间接民主”或“代议制民主”取代了“直接民主”或“参与制民主”而成为民主的主要方式；就民主的应用领域而言 ， 现代民主只限于产生行政领导人、立法者 ， 而古代民主则贯穿于行政、立法、司法诸领域；就民主的具体方法而言 ， 抽签和轮流的方式已经基本推出历史舞台 ， 而只剩下选举一种方式 。 但实际上抽签和轮流是最具原汁原味的民主方式 ， 因为民主暗含的一个前提就是平等 ， 而抽签和轮流是最符合民主的 。因为选举和抽签不一样 ， 选举是一个拼智慧、拼财富、拼关系等全面较量过程 ， 胜出的总是某种意义上的精英；选举和轮流不一样 ， 因为选上的人可以连任 ， 甚至无限期地连任 。 美国当代政治哲学家曼尼指出：民主制的挑官方法应是抽签而不是竞争性的选举 ， 竞选的本质在于选出“出众”的人；当选的代表有任期保证 ， 相对于选民有相当大的独立性 ， 这也类似于过去的贵族；所以代表就是现代的“贵族”、“选举的贵族”或者说“民主的贵族”许多西方语言中“选举”（election）和“精英”（elite）具有相同的词根 。现在我们就来考察美国宪法在多大程度上是民主的 ， 与古典的、理想的民主观（人民的统治）差异何在 。二、美国1787年宪法有多民主？（一）绝对不允许“作为集体身分存在的人民”——绝对不许人民染指国家的政治事务翻阅乔治.华盛顿和约翰.亚当斯的总统就职演说 ， 他们都提到“自由政府”、“共和政府模式”或者“自由的共和政体” ， 却从未提到“民主政府”或类似字样 。被称为“美国宪法圣经”的《联邦党人文集》也一概用“共和政府”指称拟议中的美国联邦政府 ， 并且区分了民主与共和的概念 ， “一种纯粹的民主政体——这里我指的是由少数公民亲自组织和管理政府的社会” ， “共和政体 ， 我是指采用代议制的政体而言” 。这里所说民主政体实质上就是直接民主制 ， 而共和政体则指的是间接民主制——“在民主政体下 ， 人民会合在一起 ， 亲自管理政府；在共和政府下 ， 他们通过代表和代理人组织和管理政府” ， “政府委托给由其余公民选举出来的少数公民 。 ”文集中甚至有这样“露骨”的话——“古代政治制度与美国政府的真正区别 ， 在于美国政府中完全排除作为集体身分存在的人民”在今天的政治领域中 ， “民主”这个词远较“共和”为流行 ， 人们通常着力于评判一个政府是否“民主”以及有多“民主” ， 但是却很少有人关注一个政府是否“共和”以及有多“共和 。 这不是一个偶然现象 ， 话语的演变背后必然有其思想动机 。 于是问题就在于 ， 美国国父们大讲“共和” ， 现在美国人则开口闭口就是“民主” ， 这话语的变迁说明了什么？（二）制宪会议的代表理直气壮反民主实际上 ， 制宪会议代表中有很多人对民主并没有多少好感 ， 对人民也不信任 。 例如制宪会议的要角之一汉密尔顿 ， 就在会议上大为赞美英国宪法 ， 认为英国政府是世界上最好的政府；他指出 ， “当年抓住共和主义紧紧不放的人 ， 如今也和大家一样 ， 大声挞伐民主的罪孽；还强调“对群众的要求让步 ， 就证明任期参议院还是不稳” ， “有人以为七年任期就够长了 ， 能给参议院来足够的稳固 。 这是因为对民主精神出奇的暴烈和强横估计不足” 。他极力主张参议员和行政长官终身任职 ， 至少行为良好得继续任职；他设计的总统权力极大 ， 甚至对议会的所有立法都有绝对否决权；他自己也承认他自己的思想并不赞同共和政府 。 可以说 ， 汉密尔顿是一个非常强势的保守派 。谢尔曼代表也是一个对民主不看好的代表 ， 他反对由人民选举联邦众议员 ， 他说 ， “老百姓眼下对建立政府的事还插不上手 。 他们缺乏信息 ， 老是被人误导” 。 格里代表更直话直说：“我们所经历过的罪过 ， 都是源于民主过于泛滥 。 人民并不缺乏德行 ， 但总是受到假装爱国的人蛊惑” ， 他还多次提到马赛诸塞州的骚乱 ， 称那里的人民是世界上最狂乱的人民 ， 因为他们要求降低州长的薪水、要求废除参议院 。 乔治.梅森代表也承认 ， “我们过去是太民主了 。 ”“美国宪法之父”麦迪逊代表也指出 ， “政府若采取民主的形式 ， 与生俱来的就是麻烦和不方便 ， 人们之所以遣责民主 ， 原因就在这里”制宪会议的代表大都非常熟悉英国宪法 ， 迪金森代表在制宪会议上就反复重申他对英国宪政的热烈歌颂 ， 认为“受到限制的君主制 ， 是世界上最好的政府形态之一” ， 而且“任何共和制的政府形态 ， 都永远不会得到与此同等的祝福”；制宪会议制定的宪法在很大程度上是对英国宪法的一个模仿 ， 而当时英国实行君主制和两院制 。美国总统的设置即暗中以乔治三世为原型（虽然一开始设立君主制的主张在制宪会议上就被大多数代表否决了） ， 故而权力极大 ， 几似“无冕之王” 。 也正是因为这一点 ， 联邦党人不得不极力辩解 ， 拟议中的总统更像总督而不像国王 。 美国国会的两院制即以英国的上下两院为参照 。 代表们特意为参议员设置高额财产限制 ， 目的就是保障只有富人才能当参议员；设立参议院的一个重要目的 ， 是保障产权 。 值得注意的是 ， “全国议会应由两院组成”这一条款未经辩论就几乎全体通过了 。 在制宪会议的辩论中 ， 间接提及英国制度的有24处；直接提及的则多达111次 。（三）民主的问题及其克服如果我们注意到制宪会议的一个背景——谢斯起义 ， 那么我们就更能理解为什么制宪会议代表们非常忌讳使用“民主政体”等词汇 ， 而把拟议中的政府定位为“共和政府” 。 谢斯起义加深了许多有产者精英的恐惧 ， 他们感到 ， 为了避免“群氓统治”和经济崩溃 ， 需要一个强有力的中央政府 。 制宪会议设计的宪法不仅旨在防止来自上层的暴政 ， 也旨在防止来自底层的暴政 。 美国宪法在很大程度上就是对于邦联民主政治的一种挽救和矫正 ， 而邦联的民主政治恰恰扎根于美国自殖民地时期和独立战争时期以来的传统（例如对自由的过度追求与对政府的过度不信任 ， 这是对英国殖民统治的强烈不满和不信任的后遗症） 。邦联条款具有严重的不信任中央权力的倾向 ， 例如规定对邦联条款本身的修改必须得到所有成员的一致同意方有效；在规定强制性轮流任职方面也惊人地民主 ， 它规定大陆会的议员在任何6年中的任职不得超过3年 。 由于当时美国所处的特有的危急环境 ， 制宪会议代表们对民主政府的弊病就格外留心 。当然他们并没有从一个极端走到另一个极端 ， 没有彻底否定民主 。 他们主张共和政体的根本目的就是使这个政权、使各种权力最终奠基于一切权威的合法源泉——人民之上 。《联邦党人文集》指出 ， 美国宪法设计的政治制度中最明确的共和特色是“联邦政府和州政府下面都绝对禁止贵族头衔 ， 而且对各州政府的共和政体形式均有明确保证 。 ”至此 ， 我们已经明了：原来作者们心目中的共和政府的底线就是禁止贵族头衔 ， 也即禁止权力的世袭继承方式 。 这样理解的共和政府为制宪会议采取各种措施矫正民主政府的弊病留下了极大的空间 。实际上 ， 美国宪法的一个核心目标即是矫正民主政府的弊病 ， 作者们明确提到了“美国宪法对古今民主典型所做的宝贵改进” ， 而“不安定、不公正和带进国民会议里的混乱状态 ， 事实上是使民主政府处处腐败的不治之症” 。 他们认为 ， “优良政体的真正检验标准应视其能否有助于治国安邦” ， 纯粹的民主政体、甚至代议制政府在治国安邦方面显然都不够优秀 。作者们虽然使用的是共和政体一词 ， 然而通过对民主政体、共和政府的调整和矫正 ， 实际上设计了一种包含民主（平民）、贵族、君主三种因素的混合政体 ， 即添加了君主制和贵族制的成分 。混和政体的各种因素中 ， 表面上民主位居重要地位 ， 因为共和政体要追求的是政治权力的共享 ， 而民主则能覆盖最大部分的公民 。 但是 ， 事实上当时制宪会议的大多数代表都对所谓“民主政治”不大以为然 。 作者们在说明政府与人民的关系时 ， 最常用的字眼是政府“依赖”于人民——依赖人民给政府的统治提供正当性 。 民主的功能 ， 实质上主要是用人民的同意来奠定统治的合法性和正当性 。 民主的真实意蕴实际上是选举统治者 。事实上美国宪法的一个核心目标即是限制和驾驭民主 。 美国宪法改邦联下的国会一院制为两院制用意之一即在此 。 作者们认为上 ， “在共和政体中 ， 立法权必然处于支配地位 。 补救这个不便的方法是把立法机关分为不同单位 ， 并且用不同的选举方式和不同的行动原则使它们在共同作用的性质以及对社会的共同依赖方面所容许的范围内彼此尽可能少发生联系” 。 参议院相当于“政府中精选而稳定的组成部分” ， 以牵制更受大众控制和影响、多变的众议院 。 文集的第62、63等篇集中论证了两院制的必要性与合理性 。宪法对参议院的设计集中体现了美国政体的贵族民主（贵族制）而非人民民主的特征 。 参议院实际上扮演了一个民主时代的“元老院”或“贵族院”的角色 。 比如 ， 合众国的众议员须年满25岁 ， 有7年合众国公民资格 ， 由人民直接选举产生 ， 任期2年；而参议员至少年满30岁 ， 籍满9年 ， 由间接选举产生 ， 任期6年 ， 并实行高额财产资格的限制 。 更重要的是 ， 参议院在诸多权限上要高于众议院 。 参议院与总统联合享有缔约权 ， 在行政方面参与对官员的委任 ， 总统对最高法院法官的任命也须得到参议院的批准 ， 在司法方面承担审议总统弹劾案的法庭职能 。 文集的第49篇中有如下断言：“只有公众的理智应该控制和管理政府 ， 情感应该由政府控制和调节 。 ”这也能显现出作者们对民众（民主）在政治中地位的一贯看法 。（四）三权分立的目的就是要削弱民主事实上采用代议制原则本身即是对民主和民众对政治影响力的削弱 ， 本身即是民主的变异 。 代议制使得政府与人民的距离扩大 ， 已经违背了直接民主也就是经典民主的首要目标了 。 现代共和国的竞选制度已经带有贵族性了 ， 不能仅从民主的角度理解 ， 它具有“贵族”和“民主”的双重属性 。代表们并不信任直接民主制 ， 其在议员的任期、选举方式、权限等各个方面都做了精心安排 ， 实质目的就是为了用代议制过滤普罗大众的粗糙意见、意志 ， 满足他们的参与感 ， 但是暗中降低他们对政治过程的影响力 。本书的第51篇解释了分权制度的必要性 ， 三权分立正是美国宪法的精髓之一 ， 其用意之一即在否定立法权至上、议会主权（这是此前州宪法的普遍原则） 。宪法对美国总统和行政机构的设计集中体现了美国政体的君主制而非民主制的特征 。 宪法给美国总统奠定了全新的权力基础 ， 其权威直接来自于人民（由人民直接为此目的选举的选举团而非议会选举） ， 而独立于议会 。 总统直接对美国人民负责 ， 而非对议会负责 。 总统被赋予了相当大的权力 ， 以应付紧急情况和满足最高行政职位本身的需要 。 例如总统可以否决议会的法案 ， 任命大批重要官员和最高法院法官 ， 统辖合众国海军和陆军 ， 和参议院共享缔约权等 ， 以至有“帝王般的总统”之称 。 同时 ， 作者们认为 ， 虽然总统是人民选出来的 ， 但总统绝不应唯民意是从 ， 而应该按照自己独立的判断行事 ， 也不应迎合立法机构中的情绪 。 总之 ， 他们对行政机构的设计贯穿了“效率原则”、“强有力”原则（这一点类似于君主制） 。 当时制宪会议就有代表坚决反对把行政权集于一人 ， 认为这是君主制的胚胎 。另外 ， 宪法赋予法官以更大的独立性 ， 以保证司法独立（之前美国的法官是由议会任命） ， 也是美国政体贵族制的体现（法院是美国政体中最不民主的部门） 。 作者们明确指出 ， “按照制宪会议草案规定 ， 合众国任命的一切法官只要行为正当即应继续任职……以行为正当作为法官任职条件无疑是现代政府最可宝贵的革新 。 ……同样 ， 在共和政体下 ， 也是限制代议机关越权及施加压力的最好保证 。 ”更为重要的是 ， “法院必须有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权” ， “对宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院” 。宪法还对法官的薪俸加以了肯定、明确的规定 ， 使司法人员在财源上获得了必要的独立性 。 所有这些措施都极大地提高了司法权的地位 。 贵族精神以新的形式在美国宪法中延续下来了 。 终身任职的法官与传统贵族显然十分相似 。总之 ， 美国宪法可以说是对议会权力的一种极大的削弱和剥夺 ， 而议会恰恰是国家机构中民主色彩最浓的一个机构 。 美国宪法设计的共和政体追求一种在大众、精英、领袖之间的平衡 ， 追求一种在强大（效率）和安全之间的平衡 ， 而且引入了宪政的原则 ， 不唯人民的意志是瞻 ， 对民主层层设防 ， 充分利用而又加以驯化 。（五）美国宪法与“民治”的距离总结一下 ， 在美国宪法中 ， 就行使民主的主体而言 ， “我们人民”实际上是当时总人口中的少数 ， 并不包括女性、黑人、印第安人 ， 也排除了很多没有财产或者财产过少的人；就民主的运用方式而言 ， “间接民主”或“代议制民主”基本上取代了“直接民主”或“参与制民主” ， 例如参议员和总统都是间接选举；就民主的应用领域而言 ， 民主只限于产生行政领导人、立法者 ， 而古代民主则贯穿于行政、立法、司法诸领域（如雅典）；就民主的具体方法而言 ， 抽签和轮流的方式都被排除 ， 而只剩下选举一种方式；就权力的分散而言 ， 总统拥有帝王般的权力 。 甚至和当时的州宪法比起来 ， 美国宪法更不民主 ， 当时大多数州都进行频繁选举 ， 当时很多的州议员选举都是一年一次 ， 有着严重的对政府不信任的倾向 ， 而美国宪法规定的众议员和参议员的任期却大大加长了 。在雅典民主政体中公民抽签担任政府职位 ， 全体男性自由公民“轮流坐桩” ， 不考虑胜任公职所需要的德性和才智 ， 而且终身只能担任一次 。 总的来说 ， 美国宪法使人民和政府的距离比起雅典民主来是加大许多了 。 美国宪法离“民治”的理想有相当长的距离 。而宪法规定的权力的分立与制衡实质上是对此前州宪法普遍规定的议会（立法）权力至上的一种否定 。 此前 ， 州议会除掌握立法权外 ， 还选举任命州长和高级行政官员 ， 大部分州还将法官的任命权也交给议会 。 相当一部分州将州长的任期规定为一年 ， 至少有10个州拒绝给与总督否决议会法案的权力 。美国宪法之所以采用“三权分立与制衡”来设计政府结构 ， 根本上在于美国建国之父们对于由人民来控制政府的根深蒂固的不信任 。 有一个在当时与在今天都一样流行的想法 ， 认为只有诉诸人民 ， 政府才不会流为专断暴政 。 《联邦党人文集》口头上也承认这是“最基本的办法” ， 可是读者不难发现 ， 它真正仰仗的却是所谓的“辅助的预防办法” ， 即“用野心对抗野心” ， 靠着各个政府部门之间的相互节制与竞争 ， 达成权力的平衡 。他们并不愿意信任“人民” 。 他们声称 ， 制衡的设计之所以比直接民主制优越 ， 原因在于人民本身也是有“野心”的 ， 也是可能结成多数、攫取政权、欺压少数的 ， 而且可能被人操纵和蛊惑 。 君主（总统）、贵族（法官）、民主（议会）之间的权力制衡 ， 才是《联邦党人文集》也是美国宪法建构政治秩序的基本原则 。三、美国宪法有限的民主化及政治作为一门技艺用今天的标准去衡量 ， 1787年宪法不算民主 。 这部宪法确实经历了一个有限民主化的过程 ， 例如关于选民资格 ， 包括麦迪逊、迪金森在内的许多代表认为“自由持有土地者是公民权利的最佳保护者” ， 他们认为把选举权给没有财产的人会是在以贵族制威胁这个国家；然而宪法修正案第14、15、19、24、26条使选民资格一步一步放宽了 。 另外1913年起 ， 参议员也改由各邦人民直选了 。 关于总统直选的呼声也一直居高不下 。 可以说 ， 这些宪法修正案未必会得到宪法制定者们的同意 。另一方面 ， 美国总统的权力一直在扩张 ， 议会的权力则在萎缩 。 特别是9.11以来 ， 小布什更是我行我素 ， 美国的三权分立体制都日益受到挑战和践踏 。 麦迪逊当年在制宪会议上所说的“选出来的君主”已经初具端倪了 。这种民主化会如托克维尔说的那样一直持续下去、没有尽头吗？毋庸置疑 ， 这种民主化的过渡推进会带来一系列问题 ， 那么我们应当如何通过政治设计去防止民主的罪恶和平庸呢？这不仅是美国的问题 ， 也是中国的问题 。 一个政治共同体并非越民主越好 ， 美国国父们之所以在宪法中容纳部分民主因素 ， 是为了使整个权力体系有一个宽广的基础和鲜活的来源（“为有源头活水来”） ， 而混合进君主和贵族因素 ， 则是为了使这个权力体系富于智慧和德行 ， 使之不仅充满动力而且稳定 ， 这样一种对政治的观照才是全面的 。正如政治哲学家施特劳斯（LeoStrauss）所言 ， 政治的难题在于如何调和智慧与同意 ， 换言之也就是如何调和精英与大众 ， 这个难题在任何国家都不可能一劳永逸地得到解决 。 正是在这一点上 ， 我们说 ， 政治是一门技艺 ， 也就是说政治是一门技术 ， 也是一门艺术 。一种政治共同体 ， 不论有多专制都不可能完全脱离大众 ， 漠视大众的诉求；另一方面 ， 一个政治共同体不论有多民主 ， 如果完全唯大众之命是从 ， 那么这个政治共同体就会走向平庸和粗鄙 ， 甚至走向分裂与灭亡 。 世界上根本就没有什么纯粹的民主国家 ， 也没有什么纯粹的专制国家 。 体现政治家的卓越与伟大的 ， 正是在以大众与精英为两端的钢丝上行走的微妙与高超的技艺 。


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