农村改革|程雪阳 | 重建财产权：我国土地制度改革的基本经验与方向( 三 )
1988年4月12日 ， 为了适应改革开放的客观要求 ， 全国人大首次对现行宪法进行了修正 ， 并通过了两条宪法修正案 。 第一修正案在宪法第11条中增加了“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展 。 私营经济是社会主义公有制经济的补充 。 国家保护私营经济的合法权利和利益 ， 对私营经济实行引导、监督和管理”的规定 。 第二修正案将第10条第4款修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地 ， 土地的使用权可以依照法律的规定转让 。 ”同年6月 ， 全国人大常委会通过修改《土地管理法》将宪法第二修正案落实为“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让 。 土地使用权转让的具体办法 ， 由国务院另行规定” 。 1990年5月19日 ， 国务院制定的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》为城镇国有土地使用权出让和转让制定了具体的法律规则 。 由此国有土地领域也实现了“所有权—使用权”的两权分离 ， 国有建设用地使用权的财产权属性得以确立 。
二、重建财产权
是中国经济奇迹的制度基础
虽然今天的人们对于上述历史变迁已经耳熟能详 ， 但上述改革对于中国经济和社会发展的重要意义并没有得到应有的重视 。 要充分理解这一点 ， 就必须对经济增长的原因有所了解 。 通常来说 ， 经济的增长有“投资、消费和外贸出口”三驾马车 ， 但是在改革开放初期的中国 ， 无论是国家还是公民都比较贫困 ， 对外贸易也因为“文革”干扰、生产力低下等诸多原因规模有限 。 因此当时发展经济的“点火器” ， 只能是吸引域外资本到我国内地来进行投资 。 然而 ， 对于域外投资者来说 ， 一项投资决策的作出 ， 除了要考虑生产过程中的投资成本/收益比以及其他风险外 ， 还要考虑拟投资国家或地区的土地产权制度安排以及产权保护力度 。 如果某个国家或地区不能提供长期且稳定的土地财产权 ， 那么除了极少数的轻资产产业外 ， 其他领域的产业投资都只会绕过此地 。 改革开放以后的中国政府高度重视这一问题 ， 但并没有像俄罗斯或东欧社会主义国家那样进行土地私有化改革 ， 而是通过土地“所有权—使用权”两权分离来加以解决 。
本文插图
具体来说 ， 根据1988年以后修改或制定的《宪法》《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规的规定 ， 公民、法人和其他组织虽然不能获得永久性的土地所有权 ， 但他们可以通过市场机制有偿购买稳定且长期（30—70年）的土地使用权 ， 而且这种土地使用权可以获得法律强有力的保护 。 更为重要的是 ， 相关法律还赋予了国有建设用地使用权及其地上附着物的抵押权 ， 这就吸引和鼓励了金融机构快速地进入到土地财产领域 ， 为各种各样的土地使用权人提供了有效的融资渠道 。 由此 ， 以（国有）土地开发为基础的建设、生产和消费机制得以建立 ， 经济发展得以起步 。
虽然我国经济的上述发展历程已经广为人知 ， 但对其理论总结却常常存在偏差 。 比如 ， 有学者认为 ， 中国经济建设取得巨大成就的根源在于 ， 建立了“以地生财”为核心 ， 以“土地融资—城市基础设施投资间正反馈关系”为支撑的中国式城市建设投融资模式 。 这种总结很形象 ， 但这里的“地”并不是泛指“土地资源” ， 而是指我国在改革开放初期 ， 将财产权制度重新扩展到土地资源的开发和利用领域 ， 恢复了土地的资产和资本属性 ， 从而启动了经济发展的引擎 ， 促进了城市的扩展和财富的增加 。 至于“中国式的城市建设投融资模式” ， 只是土地财产权制度建立之后的部分应用而已 ， 并不构成中国土地制度改革的基本经验 。
还有一种意见认为 ， 我国经济在过去40年间快速发展的主要原因在于“（当时）有廉价的劳动力和土地” ， 而这种廉价的劳动力和土地依赖于“土地流转的中国模式” ， 即“以政府和集体对土地供需双方的双重代表和双向协调为组织基础的流转机制” 。 这种认识看上去颇具解释力 ， 但实际上不能成立 。 原因有二：其一 ， 土地流转只能是平等主体之间的民事交易行为 ， 不包括“征收”这种政府行政行为；其二 ， 我国政府和农村集体所拥有的强大组织、协调和土地征收能力 ， 并不是自改革开放以后才建立起来的 。 在计划经济和人民公社时期 ， 政府和公社组织的这些能力更为强大 ， 但当时并没有带来经济的快速发展 。
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