房宁：“顶格管理”逼得基层搞形式主义
形式主义是社会治理中普遍存在的一个问题 ， 但如果发展到严重地步 ， 成为影响治理效率的突出问题 ， 恐怕就需要从管理模式以及理念上找找原因了 。从公共管理学的角度看 ， 普遍存在的形式主义问题与“顶格管理”模式及其理念有关 。所谓“顶格管理” ， 简言之 ， 就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念 。 它表现为管理工作中的“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度” ， 也就是追求经济学上的所谓“最优化”目标 。然而 ， 实行“顶格管理” ， 追求最优化 ， 是要有前提的 。 首先需要最优条件 ， 其次要付出最高代价与成本 。但在实际生活中 ， 这种最优化的前提条件和成本支付都是难于实现的 。 如果强行要求“最优化” ， 就会造成包括形式主义在内的很多问题 。概括起来说 ， “顶格管理”带来的主要问题：一是会推高管理成本 ， 二是因缺乏操作的灵活性 ， 会降低政策的适应性 ， 导致工作难以真正落实 。 明明做不到 ， 又强制要求 ， 于是现实中就只好应付 ， “形式主义”就这样出来了 。 按基层干部们的说法 ， 形式主义是官僚主义逼出来的 。以“最全事项”而论 ， 做任何事情永远是要有重点的 ， 不能把所有事一股脑儿都干了 。 但现在管理工作中事情实在太多了 ， 动辄“横向到边 ， 纵向到底” 。但事情做起来都要到基层 ， 都要到达管理界面 ， 所谓“上面千条线 ， 底下一根针”“上面千把锤 ， 底下一根钉” 。 说到国家与社会治理 ， 在上面就是一个想法或说法 ， 而到下面就是一大片事情 。 现在基层以及管理界面上大多是超负荷运转 ， 这也要管 ， 那也要做 ， 结果事情往往是越做越多 。社会治理中存在一种规律性现象——社会适应性反应 。 即每一项政策或管理措施在实施过程中 ， 会遇到管理对象的规避与反制 ， 进而引发新的更多问题和提高管理成本 ， 比如查堵漏洞的措施往往会产生新的钻空子机会 。以“最高标准”而论 ， 标准高 ， 意味着投入的成本要多 ， 最高标准就要有最大投入 。 但现在哪来的最大投入呢？至少在基层现在普遍缺乏资源 ， 缺少经费 。 为什么现在有的地方债务问题突出？提那么高的要求 ， 定那么高的指标 ， 但又没给够钱 ， 结果工作很难做 。以“最严要求”而论 ， 现在上面布置的任务非常具体 ， 包括路线图、时间表、各项标准 ， 有的干脆就是下发一个大表格 ， 要求不折不扣地执行 。然而须知 ， 底下情况千差万别 ， 不可能和上面的政策一一对应 ， 但现在上面下达任务时配张表 ， 说必须做到严丝合缝、一一对应 ， 这就变成用主观裁剪客观了 。 现在有些地方的政策缺乏灵活性 ， 要求不折不扣 ， 须知现实中不可能有任何一个工作是可以被“不折不扣”地执行的 ， 具体做工作一定要有自由裁量的空间 。用踢足球来比喻 ， 足球赛要精彩 ， 裁判很重要 。 如果要不折不扣地按照所谓的规则来执行 ， 一碰就犯规 ， 一跑就越位 ， 那球就没法踢 。 所以 ， 各种政策执行时 ， 都要留有一定余地 ， 要给一定灵活性 ， 要给执行者一定的自由裁量权 。否则 ， 任何政策都无法真正得到执行和落实 ， 还会助长形式主义 。 现在基层管理中出现某些奇葩现象 ， 都和这有关系 。以“最快速度”而论 ， 我们国家很大 ， 层级很多 ， 一项工作布置下来 ， 中间要有时间成本 。因此 ， 任何政策实施都不能过于急迫 ， 要考虑时间成本 ， 留出足够的时间 ， 工作中更不能揠苗助长 。 种庄稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏 。现在有的地方搞的很多形式主义是因为他们连做工作的时间都没有 。 有的基层干部说 ， 一些工作星期一布置 ， 星期三检查 ， 星期五督办 ， 搞得下面疲于奔命 ， 大量精力都耗在程序上了 ， 并没时间去真正地开展工作 。工作时间是有限的 ， 一天不吃不睡也就24小时 ， 上面不断来检查、督办 ， 要报告进度、做阶段性总结汇报 ， 上面来人还要接待 ， 结果工作时间变少了 ， 只能应付检查 ， 坐屋里填表 。 这种情况多了以后 ， 底下也就学会糊弄了 。（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员）来源：北京日报客户端|作者 房宁
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