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桂华：山东合村并居拆房子不可能让农民致富

合村并居不会让农民致富 ， 也不能振兴乡村 ， 反而还会造成不少严重问题 。最近一段时期 ， 山东地区计划推行的合村并居 ， 引发了政策上的热议 。合村并居拆农民房子与传统的“征地拆迁”不同 。 征地拆迁主要是城市建设和国家重点工程建设带来的 。 有些近郊地区拆迁 ， 按照一比一甚至一比几的国有用地房屋面积赔偿 ， 农民因此得好处 。现在山东正在搞的合村并居则不同 。 合村并居不会让农民致富 ， 也不能振兴乡村 ， 反而还会造成不少严重问题 。一、通过法律规范的“拆迁”各地搞合村并居主要利用“增减挂钩”政策 。 与“征地拆迁”不是一个政策 。 先看拆迁政策 。征地拆迁是将集体土地变成国有土地 。 农村土地是农民集体的 ， 房屋更是农民的私产 。 征地拆迁是要改变农民的权利 。 如何保护农民的利益呢?地方政府是征地拆迁主体 。 十多年前 ， 一些地方政府为了简便 ， 将征地拆迁工作直接或变相地打包给“拆迁公司”或是土地开发商 。 显然 ， 开发商要降低陈本 ， 将赔偿标准压得越低越好 。 “拆迁公司”去跟农民谈 ， 各种手段用尽 ， 甚至不乏非法手段 。 于是 ， 就在征地拆迁过程中引发农民的反抗 。 少数农民 ， 采取剧烈手段抵抗 ， 自焚、喝农药等 ， 就引发前些年的流血事件 。征地拆迁是政府的公权力 。 地方政府将征地拆迁工作 ， 交给拆迁公司这类私人主体做 ， 显然不合法 。 由开发商去跟农民博弈 ， 农民的利益得不到保障 。 一些农民不愿意签字 ， 受到巨大压力 。 此中辛酸 ， 非常人所能感受 。国家千方百计保护农民利益 。 中央站在农民的角度 ， 不断调整政策 ， 严格规范征地拆迁程序 ， 制定征地拆迁最低补偿标准 ， 建立强制性的农民失地保险制度 ， 对一些因侵害农民利益而引发极端事件的地区 ， 进行严厉问责 。 等等 。 通过一系列制度措施 ， 基层政府在征地拆迁上的“权力” ， 越来越被关进了制度的笼子中 。前些年 ， 国家曾出台文件 ， 不允许地方政府将“毛地”转让 。 就是禁止开发商直接与农民接触 。 政府征地拆迁工作做完了 ， 补偿到位了 ， 农民签字了 ， 才能够出让土地 。近十年 ， 征地拆迁规范很多 。 因征地拆迁引发群体性事件和恶性事件 ， 减少很多 。二、行政主导的“拆村”经过《土地管理法》修订等 ， 征地拆迁刚走向规范化不久 。 合村并居拆农民房子 ， 实则是将地方政府的权力又释放出来 。这要从“增减挂钩”政策说起 。“增减挂钩”政策 ， 简单地说 ， 就是将农民房子村庄拆掉 ， 集中合并后 ， 多余一部分农村建设用地被复垦为耕地 ， 形成城市建设开发可用的建设指标 。 这个政策在落地时 ， 产生下面的问题：第一 ， 地方政府拆村的起点是要获得建设用地指标 ， 因此 ， 拆村集并后 ， 农民居住用地空间必然减少 。 最常见的办法是建设楼房公寓 ， 数十户共用一块宅基地 。 合村并居往往会带来农民上楼 。第二 ， 农民的利益缺乏法律上的保障 。 征地拆迁时 ， 《土地管理法》对于征地补偿、安置补偿都有明确的规定 。 失地农民要办理保险 ， 拆除房屋要给予补偿和安置 。 而合村并居 ， 套用的是增减挂钩政策 ， 表面上是不改变土地性质 ， 实际上 ， 对农民的补偿远比不上征地拆迁 。通过合村并居 ， 腾出的宅基地被复垦为耕地 ， 还给村集体 。 将原来盖房子的宅基地变成耕地 ， 农民合算不合算?最让农民不接受的是 ， 地方政府拆除农民房屋时 ， 按照“农房”评估 ， 价值较低 。 一部分农民拆掉房子后 ， 反过来 ， 还要贴钱去买面积更小的楼房住 。 农民会自愿吗?看到网上的一个宣传报道 ， 《山东滨州村民赞合村并居：除去搬迁补助款之后 ， 还够装修》 。 接受采访的农民说：“我家面积有328个平方米 ， 和家人商量要了1套120平方米的房子 ， 这样算下来 ， 除去搬迁补助款之后 ， 我还能分6万多块钱 ， 用来装修正好” 。 这值得高兴?大规模搞合村并居 ， 会带来两个失控：一是财政上的失控 。 地方政府拆农民房子 ， 总是要给补偿的 。 拆房子、清理垃圾和复垦 ， 这些都花钱 。 最后指望用指标换钱 。 问题是 ， 指标卖给谁?无非是三个途径 。 一是卖给城市 。 哪个城市能够消化的了?二是政府收储 。 指标光储不用 ， 就变成了债务 。 三是拿去抵押融资 。 银行会不会接受指标抵押?就算接受了 ， 贷款将来总是要偿还的 。二是基层治理风险 。 房屋是农民的私产 。 涉及公共利益开发建设时 ， 在程序规范、补偿到位的情况下 ， 政府拆迁 ， 属于有法可依 。 而合村并居 ， 往往就变成了行政意志 。合村并居由地方政府主导 ， 一般是乡镇政府作为主体 。 在没有统一补偿标准和法定规则程序的情况下 ， 农民的利益如何保证?2015年山东就出现过拆房子过程中农民被“烧死”的事件 。三、拆村中的利益问题合村并居 ， 最奇怪的地方是 ， 怎么能通过拆房子让农民“致富”?经过农民的努力 ， 农村的很多房屋已经建设的很好 。 国家还通过易地扶贫搬迁和危房改造政策 ， 帮助农民建修房屋 。 将农民的不差甚至很好的房屋拆掉 ， 这是毁掉财富 。不能指望靠毁掉财富来创造财富 。 我们还属于发展中国家 。 要珍惜来之不易的物质财富积累 。地方政府积极推行合村并居 ， 一是执行上级行政任务 ， 二是希望腾出指标来充实地方财政 。山东省一些地区收储增减挂钩指标 ， 每亩25万元左右 。地方政府要拿着这大约25万元 ， 去做拆除、复垦、重建和安置社区的配套建设 ， 有可能不够 。 地方政府为了平衡资金 ， 只好建多层高层楼房和降低对农民的补偿标准 。有些地方 ， 正是因为地方财政没钱 ， 才会做的腾指标换钱的事情 。 地方政府财政本身吃力 ， 农民又怎么可能通过拆村走向致富呢?当然 ， 农民也不是铁板一块 。有两类农民不反对拆村 。 第一类是家里之前没建新房子 ， 且儿子等着结婚的 。有些地区为了推合村并居 ， 多年禁止农民改建和翻建房屋 。第二类是在城市买房 ， 并且不需要老人在农村老家生活的 。 这部分人 ， 已经脱离村庄和农业生产 。 房屋拆就拆了吧 。 有些人选择现金补偿 。 正好可以还掉城市房贷 。剩下大部分的是依靠农业和农村的农民 。 合村并居 ， 对他们的影响很大 。 上楼后 ， 被动脱离农业 ， 生活成本会提高很多 。受影响最大的是农村贫困群体 。 这部分人 ， 过去房子建的面积小 ， 评估赔偿很低 。 贴钱上楼 ， 生活就更难了 。还有一个普遍问题是农村老年人 。 拆村前 ， 农民院子大 ， 房屋多 ， 与子女的矛盾可以克服 。 上楼之后 ， 三代四代人住在一个三居室 ， 实在不好受 。上楼后 ， 一些老年人选择住在“冬冷夏热”的底层车库 。四、值得警惕的风险过去一些年 ， 我们多次去山东驻村调研 。 有时一次驻村一个月 。 有一次恰好是住在一位合村并居后的农户家中 。 有机会看到他们的实际生活 。2019年中央一号文件 ， 提出“三农”的“压舱石”地位 。 农村稳 ， 整个社会才能稳 。 农民好不容易从农业税费负担中解脱出来 ， 农村贫困也正被全面消除 。 农民赶上了好时代 ， 他们需要稳定的生活 。尤其是这次疫情 ， 更让不少人认识到农村有房有地是多么重要 。不论从哪个角度讲 ， 大规模的合村并居 ， 都需要慎重再慎重 。一要尊重农民意愿 。 农房是私产 。 拆村不等于“拆迁” 。 《民法典》才制定不久 。 国家花大力气搞了宅基地确权 。 如果农民不同意 ， 政府没有理由也没有必要去拆他们的房屋 。二是乡村振兴不可能靠拆村实现 。 拆村是拆不出财富的 。三是政策上需要反思 。 现在宅基地管理放到了农业农村部 。 一些地方政府存在短视思维 ， 加上强大的行政动员能力 ， 会不会造成普遍的拆村运动?农民的利益如何保护?乡村振兴如何避免走偏?需要相关部门思考 。涉及农民利益的工作 ， 慎重稳妥一点为好 。桂华2020-06-14来源：新乡土


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