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军武论道|「美国研究」张帆：“全政府”在美国国家安全体制中的应用

张帆：“全政府”在美国国家安全体制中的应用
作者：张帆 ， 中国社会科学院美国研究所研究员
来源：摘自《世界经济与政治》2019年第8期《一加一大于二？试析“全政府”在美国国家安全体制中的应用》；国际研究学部
微信平台编辑：周悦
军武论道|「美国研究」张帆：“全政府”在美国国家安全体制中的应用
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张帆
中国社会科学院美国研究所研究员
“9·11事件”以来 ， 美国国家安全界不断将“全政府”应用于国家安全体制 ， 在该体制运行机制的行动计划及战术—实地实施层面 ， 以各种跨部门组织应对特定安全挑战 。 奥巴马政府时期 ， 国家安全界以小布什政府的经验为基础 ， 将“全政府”在国家安全体制中的应用发展到较为成熟的水平 ， 在行动计划层面完全形成以华盛顿、海外战斗司令部和本土各“融合中心”为结点的“全政府”网络 ， 为特朗普政府执政后国家安全界将“全政府”继续应用于国家安全体制奠定了坚实基础 。 小布什政府及奥巴马政府时期 ， 美国政府试图为确保“全政府”在国家安全体制中的应用绩效提供制度保障取得了一些成就 ， 但特朗普政府执政以来 ， 美国政府在这方面的活动陷于停滞 。
自小布什政府于“9·11事件”后发动“全球反恐战争”开始 ， 到奥巴马政府以“收缩”为特征的战略调整 ， 再到特朗普政府执政以来“大国竞争”的重启 ， 美国国家安全界不断将“全政府”应用于美国国家安全体制 。
一、“反恐战争”与“全政府”的广泛应用
“反恐战争”背景下 ， 国家安全体制运行机制的弊端——各组织间横向联系机制的不足或缺失 ， 阻碍美国在行动计划和战术-实地层面有效实施反恐战略 ， 国家安全界借助“全政府”组织原则 ， 以各种跨部组织形式 ， 弥补此类不足或缺失 。
（一）行动计划层面
在华盛顿 ， 2005年12月 ， 小布什总统签署《第44号总统国家安全指令》（NationalSecurityPresidentialDirective44,NSPD44） ， 在国务院设立重建和稳定协调员办公室（theOfficeoftheCoordinatorforReconstructionandStabilization,S/CRS） 。 该机构实际上是国务院牵头的跨部门组织 ， 旨在通过国务院与国防部在行动计划层面的协调、合作 ， 完善、改进美国政府在海外的稳定和重建活动 。
在海外 ， 戴维·H.彼得雷乌斯（DavidHowellPetraeus）于2007年2月担任驻伊拉克最高指挥官后 ， 为进一步协调相关组织在伊拉克的行动计划 ， 他与美国驻伊拉克大使瑞安柯罗克（RyanCrocker）设立联合战略评估团队（theJointStrategicAssessmentTeam） ， 其成员除来自中央司令部和国务院外 ， 还包括名义上由驻伊拉克大使领导的“驻在国团队”（CountryTeam） 。
“驻在国团队”包括国际开发署、情报界、国土安全部和财政部等政府组织代表 。 2008年担任中央司令部司令后 ， 彼得雷乌斯迅速将这一跨部门合作模式推广至整个中央司令部 ， 以“全政府”汇集、协调美国在中东的军事、外交、对外援助和情报资源 ， 在行动计划层面为美国中东战略提供组织保障 。 在美国本土 ， 由联邦、州—地方以及相关国家安全组织参与的融合中心及其网络 ， 旨在以情报分享为基础 ， 因地制宜地将国内打击和防范恐怖主义的战略落实为可实施操作的行动计划 。
【军武论道|「美国研究」张帆：“全政府”在美国国家安全体制中的应用】（二）战术-实地实施层面
在海外反恐第一线的阿富汗和伊拉克 ， 国家安全界以跨部门组织——“省级重建队”（ProvincialReconstructionTeams,PRT） ， 汇集其在当地的国家安全组织的人力和物力 。 在国内反恐前线 ， 联合反恐特遣队（JointTerrorismTaskForces,JTTFs）成为执法、军事、情报等职能组织强化横向合作、协调的跨部门组织 。
与此同时 ， 为从制度上保障“全政府”应用绩效 ， 小布什政府开启“国家安全职业发展”计划 ， 着手打造适用于跨部门组织的人才队伍 ， 并以“教育”、“培训”和“岗位轮换”为核心 ， 为该计划其后的进一步发展确立了制度框架；由于“单一国家安全预算”与既有国家安全预算存在难以调和的结构性矛盾 ， 小布什政府只能选择以特定国家安全任务为导向的预算 ， 即便如此 ， 由于国会反对 ， 行政当局建立专门账户和款项的请求并未实现 ， 只能暂时满足于国防部“1207条款”这一特殊的财政制度安排 。
二、“战略收缩”与“全政府”的常态化
在奥巴马主义指导下 ， 美国国家安全战略以“收缩”为特征 ， 与此相适应 ， 国家安全界更多地将“全政府”应用于国家安全体制 ， 为“战略收缩”背景下日趋复杂的海外干预和本土反暴力极端主义提供组织支持；以“反恐战争”时期的经验为基础 ， “全政府”在国家安全体制中的应用更加频繁 ， 呈常态化趋势；同时 ， 美国政府继续致力于在制度上保障“全政府”应用绩效 。
（一）行动计划层面
在华盛顿 ， 重建和稳定协调员办公室升格为国务院冲突和稳定行动司（theStateDepartmentBureauofConflictandStabilizationOperations,CSO） ， 继续协调国务院、国防部和国际开发署在重建和稳定问题上的行动计划 。


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