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ZAKER|| 桂天晗：经费的故事 ——写在美国宣布退出世界卫生组织之际，清华思客

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ZAKER|| 桂天晗：经费的故事 ——写在美国宣布退出世界卫生组织之际，清华思客
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联合国大厦（作者摄于2017年第72届联合国大会期间）
2020年新冠疫情在世界范围内暴发以来 ， 美国总统对世界卫生组织几次“断粮”和“退群”的威胁将国际组织的资金困境问题重新带入了人们的视野 。 多边国际组织的运行自然离不开会员国及其他一些捐赠机构的财政支持 ， 然而作为非营利机构 ， 国际组织在经费上完全依赖他人会为自身的运行和发展带来诸多限制 。 其实 ， 资金短缺一直是各个国际组织面临的共同困境 ， 与资助方“斗智斗勇”也早已成为国际组织的日常 。 7月7日 ， 美国正式宣布退出世界卫生组织 。 笔者曾就职于联合国开发计划署 ， 本文想以一个国际组织前职员的视角简单谈一下国际组织的经费问题 。
多边国际组织的财政来源主要有三部分：会员国的评定会费（assessedcontribution）、自愿性捐款（voluntarycontribution）及以物资和服务等形式出现的其他捐赠（在这三部分中其实还有着更加复杂的细分） 。 评定会费用于维持组织最基本的机构运转 ， 是每个会员国必须承担的义务 ， 由组织来决定其用途 。 以联合国大会为例 ， 评定会费的计算主要是基于会员国的国民总收入（GNI）和支付能力 ， 并且每三年审议一次 。 会员国应当在每年1月31日之前把当年的会费缴清 ， 如果连续两年没有按时缴费便会失去在联合国大会的投票权 。
虽然按时缴纳会费是义务 ， 但会员国拖欠会费的情况却年年发生 。 联合国成立75年来经历了数次财政危机 ， 多数都与会员国拖欠会费有关 。 例如 ， 1960年联合国派遣维和部队应对刚果危机时 ， 由于不同国家之间的政策分歧 ， 以苏联为首的多个会员国拒绝缴纳会费 ， 从而导致了联合国史上第一次财政危机 。 在1980年代里根执政期间 ， 由于美国政府认为其作为会员国所掌握的话语权与其缴纳的高额会费（美国分摊全部会费的25%）不相符而多次拖欠会费 ， 同时向联合国系统内的多个组织施压 ， 迫使联合国不得不缩减预算并大批裁员 。 最后 ， 作为妥协 ， 联合国大会决定给予缴纳会费最高的几个国家更多参与组织决策的权力 。 而1990年代末 ， 由于超过一半的国家因为各种原因没有按时缴纳会费 ， 联合国经历了其历史上最严重的财政危机（除了这次我们正在经历、并且不知道何时结束的危机以外） 。
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数据来源：UnitedNationsSystemChiefExecutiveBoardforCoordination
（作者绘制）
注：整个联合国系统包括六大核心机关（principleorgans） ， 即联合国大会（GeneralAssembly）、秘书处（Secretariat）、安全理事会（SecurityCouncil）、经济及社会理事会（EconomicandSocialCouncil）等；办事处、计划署/规划署和基金（FundsandProgrammes） ， 如联合国开发计划署（UNDP）、联合国儿童基金会（UNICEF）等；以及专门机构（Specializedagencies） ， 如国际劳工组织（ILO）、世界卫生组织（WHO）等 。
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数据来源：世界卫生组织规划预算门户网站
（作者绘制）
再说自愿性捐款 ， 它是会员国以及其他国际机构、基金会、甚至私营部门根据自身不同的诉求向国际组织提供的资金 ， 多数情况下捐款方对这部分资金的使用有着决定权 。 近年来 ， 自愿性捐款在各国际组织的收入中所占比例越来越大 ， 并且已经超过了评定会费 。 以整个联合国系统为例 ， 在其2018年的财政收入中 ， 评定会费占24% ， 而自愿性捐款占到了69% 。 再以作为联合国专业性机构的世界卫生组织为例 ， 截至2020年第一季度 ， 自愿性捐款占到了其整个财政收入的81% ， 评定会费仅占19% 。 自愿性捐款的比例大对于国际组织来说并不见得是一件好事 。 首先 ， 提供这部分经费并不是成员国的国际法义务 ， 评定会费尚且无法保证按时足额缴纳 ， 那么这部分经费的稳定性就更无法保证 。 其次 ， 自愿性捐款并不是由捐款方一股脑把钱捐给某个组织、然后再由组织自行分配给各部门的 ， 大部分是由组织中的各个机构部门、甚至各个办公室自己去筹集来的（工作人员戏称其为“化缘”） 。 前文已经说过 ， 捐款方常常对自愿性捐款的使用有着决定权 ， 那么自愿性捐款的比例越高 ， 组织就越容易受制于人 。
除了故意拖欠以外 ， 全球性的金融危机、会员国的灾害和战乱等原因都会在一定程度上影响会费的缴纳 。 我于2016年博士毕业后曾在联合国开发计划署（UNDP）纽约总部工作了三年 ， 作为工作人员 ， 可以感受到组织的财政困难给工作带来的困扰是实实在在的 。 我所在的部门从事的工作是项目评估 ， 平时主要是和UNDP驻各发展中国家的基层项目办公室打交道 。 每次去评估时 ， 当地工作人员反映最多的问题就是资金短缺 ， 导致项目难以进行 ， 而且每个办公室都能声泪俱下地讲述“化缘”的血泪史 。 这些年我听到的故事里有捐款方给钱之前种种刁难的 ， 有答应给钱后来却没给的 ， 还有给了钱之后又把钱要回去的 。 记得有一次评估UNDP驻中东某战乱国家的办公室时 ， 这个办公室的主任向我们“哭诉”战争爆发以后他们所有工作人员撤到了上级洲际办公室（RegionalBureau）所在地 ， 常规的项目也都无法进行了 ， 于是好几个捐款国把捐给他们做项目的钱都要了回去 ， 但总部却还要求他们把项目做完 ， 这大概是我在工作期间听过的最悲伤的故事之一了 。 每次去基层办公室出差时 ， 当地工作人员私下里向我们抱怨最多的也是近年几轮裁员减薪弄得人心惶惶 ， 他们都在想是不是应该给自己找后路 。 每次听到这些 ， 我也只能握着对方的手安慰道没事 ， 相信组织 ， 一切都会有的 ， 但心里却暗自思忖：身为一个“搬砖”小职员 ， 我是不是也该趁着年轻尽早给自己找好后路 。


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