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后三峡时代的长江防洪：三峡不应过多拦截中小洪水( 三 )

后三峡时代的长江防洪：三峡不应过多拦截中小洪水
脆弱的“最后一道保险”7月13日凌晨 ， 江西省防汛抗旱指挥部下发紧急通知 ， 要求湖区所有单退圩堤必须于7月13日主动开闸清堰分蓄洪水 。江西省河道湖泊管理局局长陈云翔向媒体介绍 ， 由于鄱阳湖湖区水位及五河水位都超过了警戒水位 ， 星子站水位甚至超过历史极值 ， 防洪形势比往年严峻 ， 今年就采取了185座单退圩堤全部开闸清堰分蓄洪水的措施 ， 全部统一要求开闸分蓄洪水是首次 。蓄滞洪区 ， 是国家为保护重点地区免受水患 ， 不得已划定的“主动受灾区” ， 多是洼地和湖泊 ， 多建成于上世纪五六十年代江河缺乏大坝的时期 ， 分担河道压力 。 长江中下游防洪 ， 主要通过堤防、蓄滞洪区和水库群三大体系来实现 ， 堤防是根本 ， 但是面对大洪水或者超额洪水 ， 需要水库削峰、蓄滞洪区分洪消化 。 目前 ， 长江中下游干流共有42处蓄滞洪区 ， 总面积约为1.2万平方公里 ， 有效蓄洪容积为589.7亿立方米 。蓄滞洪区是防洪体系中“最后一道保险” ， 长期以来 ， 却始终是最为薄弱的一环 。 周建军注意到 ， 按照三峡的规划 ， 目前长江城陵矶附近还有将近280亿立方米蓄洪容积的欠账 。2016年 ， 长江委防汛抗旱办公室副主任沈华中告诉媒体 ， 长江中下游 ， 除按国务院国发【1999】12号文要求 ， 在城陵矶附近建设约100亿立方米蓄滞洪区外 ， 还应建好包括城陵矶附近区、武汉附近区和湖口附近区在内的226亿~298亿立方米重要和一般蓄滞洪区 。 重要蓄滞洪区的建设原计划在2020年前完成 ， 但由于投资不到位 ， 进度明显滞后 。已有的蓄滞洪区 ， 也长期存在管理的难题 。 2016年8月底 ， 安徽洪灾过后 ， 程晓陶作为水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心原常务副主任 ， 带队前往受灾严重的地区调研 。 他注意到 ， 1999年过后 ， 当地17年没有较大的洪水 ， 圩区民众的防洪意识薄弱 ， 联圩建设以及新建圩口 ， 侵占了行洪通道和湖泊调蓄容积 。 “河湖水系被挤占、淤塞 ， 支流通江河流排水能力与内湖蓄洪能力降低 ， 是造成当年安徽省湖圩地区严峻汛情和灾情的一个重要原因 。 ”程晓陶说 。许多蓄滞洪区内部 ， 早已被民众开垦为田地 。 1998年大洪水后 ， 国家呼吁退田还湖 ， 分为“单退”和“双退” 。 “单退”是指不退田 ， 民众搬出圩区 ， 土地可以耕种 ， 但在洪水时期要开闸分洪 。 “双退”则是退人退田 ， 恢复蓄滞洪区的天然蓄洪能力 。到了受灾地区 ， 程晓陶发现 ， 很多“双退”变成“单退” ， 即使在“单退”的区域 ， 在遇到大水时 ， 一个闸都没有打开 ， 政策难以推进 。 “老百姓认为 ， 我这个地方1998年大洪水时（堤坝）都没有垮 ， 只要坚持就能守住 ， 干吗要开闸放水？”“同样的圩区 ， 现在被淹跟过去不一样了 。 ”程晓陶解释 ， 过去一个圩区被淹 ， 里面是几亩地 ， 损失一季庄稼 ， 政府有救济 ， 民政有保险 ， 还有社会捐助 ， 老百姓可以很快恢复生产 ， 重建家园 。 但是现在青壮劳动力离开农村 ， 土地开始集约化经营 ， 种植或养殖前期投入非常大 ， 一旦受灾 ， 损失都是几十万乃至上千万的量级 ， 民政救济、农业保险难以帮助这些民众渡过难关 。另外 ， 分蓄洪区的补偿办法也容易发生扯皮 。 “核灾首先要核资核产 。 年初 ， 庄稼还未生产 ， 洪水过后 ， 政府提出按水稻等作物来补偿 ， 民众却说 ， 这里种植的是经济作物 ， 因为单产更高 ， 核资核产就变成扯皮的事 。 所以分蓄洪区补偿办法 ， 不能再按照20年前的规定去做 ， 一定要调整 。 ”程晓陶对《中国新闻周刊》说 。长江勘测规划设计研究院水利规划研究院博士要威撰文称：蓄滞洪区缺乏严格的管理制度 ， 由于移民补偿标准低、群众搬迁意愿不强等问题 ， 蓄滞洪区人口和经济发展控制难度大 ， 难以达到“分得进、蓄得住、退得出”的要求 ， 一旦分洪运用损失巨大 ， 需要分洪时运用困难 。周建军曾统计 ， 全国这类区域有5000多万农业人口 ， 条件差、安全风险大 ， 这也是今年实现全面小康的重要短板 。2016年 ， 洪水形势严峻时 ， 安徽也有地方主动进洪 。 程晓陶团队调研后完成的《安徽省长江流域2016年洪水灾害调研报告》中提到 ， 安徽的防汛抗洪中 ， 4个主动进洪的圩垸起到了分洪保堤的作用 ， 但相比129个溃堤的圩垸数量 ， 主动进洪的圩垸数量仍然偏少 。 洪水退去 ， 这些地方往外抽水 ， 反而更快恢复了生产 。“我们跟地方政府座谈 ， 谁都认为主动进洪才是长治久安的方案 ， 但谁也不会主动选择这个方案 。 ”程晓陶告诉《中国新闻周刊》 ， 长江下游这么长的堤防 ， 具体在哪个堤防泄洪 ， 谁也不愿意 。 究其原因 ， 从地方政府的利益来说 ， 地方主动进洪 ， 不如把堤防全线加高去跟国家争取到的资金更多 。在程晓陶看来 ， 一种生态环境友好的防洪体系构建 ， 是一个系统工程 ， 需要法规体系的强制实施 ， 地方政府的推动落实 ， 还要有科技手段的大力支持 。 4年后的今天 ， 面对新一轮的洪水 ， 这些问题仍然是长江防洪的隐患 。 一旦决口 ， 造成的后果要比以往更加严重 。长江防洪体系的短板今年汛期大考到来之前 ， 5月28日 ， 水利部组织开展了2020年长江防洪调度演练 。 这次防洪调度演练是以1954年长江洪水为背景 ， 内容涉及水库群联合调度、堤防高水位运行、中下游蓄滞洪区运用等关键决策过程 。 演练的一个重要目标是 ， 希望充分发挥以三峡水库为核心的长江上中游水库群联合调度作用 ， 配合蓄滞洪区等工程运用 ， 通过合理挖掘工程体系防洪潜力 ， 尽最大努力减轻洪涝灾害损失 。实际上 ， 经历了1998年历史性大洪水之后 ， 随着三峡工程于2006年全面竣工投入使用 ， 长江防洪体系在不断加固 。水利部副部长魏山忠2017年2月发表的《新时期长江防洪减灾方略》中提到 ， 目前 ， 长江流域共建有堤防约 34000 公里 。 其中 ， 长江中下游 3900 余公里干堤基本达到规划的防洪标准；为保障重点地区防洪安全 ， 长江中下游干流安排了 42 处可蓄纳超额洪水约 590 亿立方米的蓄滞洪区 ， “经过几十年的防洪建设 ， 长江中下游已基本形成了以堤防为基础、三峡工程为骨干 ， 其他干支流水库、蓄滞洪区、河道整治工程及防洪非工程措施相配套的综合防洪减灾体系 。 ”不过 ， 魏山忠也指出 ， 虽然长江中下游的防洪能力有了较大提高 ， 但中下游防洪仍存在不少问题 ， 包括：长江中下游河道安全泄量与长江洪水峰高量大的矛盾仍然突出 ， 三峡工程虽有防洪库容 221.5 亿立方米 ， 但相对于长江中下游巨大的超额洪量 ， 防洪库容仍然不足 。 如遇 1954 年大洪水 ， 中下游干流还有340 亿~ 400 亿立方米的超额洪量需要妥善安排 。此外 ， 中下游支流及湖泊防洪能力偏低 ， 特别是堤防投入少 ， 大部分未达标；三峡及长江上游控制性水库运用后 ， “清水”下泄导致中下游干流河道发生长时期的冲淤调整 ， 局部河段崩岸问题突出 ， 危及河势和堤防安全；中小河流治理和山洪灾害防治还处于起步阶段；小型病险水库点多面广 ， 亟待除险加固等问题也比较突出 。2008年7月 ， 国务院正式批复了《长江流域防洪规划》（以下简称《规划》） 。 《规划》批复后 ， 长江流域开展了大规模的防洪工程建设 。 但不少专家都意识到 ， 2016 年 ， 长江中下游暴雨洪涝灾害造成5058万人受灾、121人死亡 ， 暴露出长江防洪体系仍然存在很多短板 。水利部长江水利委员会总工程师仲志余在2019年全国两会时提出 ， 当前长江防洪减灾存在的主要问题是：缺乏新的规划引领 ， 长江中下游蓄滞洪区建设和管理滞后 ， 长江中下游干流河道崩岸加剧 ， 长江中下游洲滩民垸防洪保安问题突出 。“随着三峡等长江上游控制性水库陆续建成 ， 长江中下游防洪形势发生新的深刻变化 。 ” 仲志余指出 ， 要系统分析长江防洪减灾存在的短板 ， 对长江流域防洪标准进行再论证 ， 对防洪体系进行再布局 ， 制定具有前瞻性的规划 。仲志余建议 ， 要加快推进长江中游蓄滞洪区调整与建设 ， 加强长江中下游干流河道崩岸治理和应急抢护 ， 尽快出台长江中下游洲滩民垸保护与利用管理指导意见 。人们永远无法消灭洪水 ， 如何与洪水共存 ， 是一个永恒的话题 。 程晓陶认为 ， 目前看来 ， 这些问题已经不是简单对蓄滞洪区管理办法进行调整就能实现 ， 而是整个《防洪法》都要调整 。 他坦言 ， 制定于上世纪90代的《防洪法》 ， 应对的是传统农业社会的洪水特征 ， 已经严重落后 ， 必须尽快修改 。


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