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选股宝|天风宋雪涛：为什么基建增速可能低于预期？( 二 )


然而现实情况是 ， 除房地产相关的卖地等收入以外 ， 地方能实现收益-融资自平衡的“优质”项目相对有限 ， 在决策层逐渐淡化GDP增速考核、严肃整顿财政纪律后 ， 地方对项目建设的推进更加审慎 ， 相关监管部门也没有在审批环节明显放松项目质量要求 。 资金-项目“错配”的结果是 ， 近年地方政府性基金支出多与房地产有关 ， 专项债中的大多数也都投向了土储和棚改 ， 对基建的支持力度有限 ， 例如2018/2019年的新增专项债中 ， 投向基建的比例仅为33%/35% 。
为了缓解这一现象 ， 2019年9月国常会要求专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域 ， 随后专项债对基建的支持力度有所增加 。 但这并不能从根本上解决地方缺乏优质项目的问题 ， 尤其是在今年政府性基金大幅扩容之后 ， 优质项目相对于资金更显匮乏 ， 这也导致今年政府性基金支出进度偏慢 。 截至8月底 ， 政府性基金支出的序时进度仅为76% ， 为2015年以来最慢 。 今年7-8月社融增速与M2增速走势连续两个月背离 ， 原因之一正是政府债券融资规模较大 ， 但财政资金滞留在银行存款中没有有效投放 ， 导致社融增速偏高、M2增速偏低 。 另外根据新华网的消息 ， 部分地方已经开始储备明年的专项债项目 ， 意味着今年后续的项目接续可能更加有限 。
与此同时 ， 专项债的适用范围重新扩大 。 除年初增加的旧改、新基建、应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等方向之外 ， 7月2000亿专项债资金用于支持18个地区的中小银行补充资本金；8月棚改专项债重启 ， 目前净融资规模已达3100亿 ， 占同期新增专项债的1/3 。
选股宝|天风宋雪涛：为什么基建增速可能低于预期？
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三、盘活财政存量资金机制下政府性基金的结转腾挪
从前述分析可知 ， 地方财政资金短缺主要体现在用于偿还债务、补贴社保以及发放工资等消费性支出方向 ， 不能形成任何资产 ， 因此只能通过一般公共预算资金对接；地方政府性基金相对充裕 ， 但必须对接具有一定收益性的资产 ， 不可用于消费性支出 ， 然而地方符合条件的优质项目相对不足 。 简单来说 ， 地方既“缺项目”又“缺钱” ， 但在《预算法》约束下一般公共预算和政府性基金“两本账”不能直接互通 。
尽管如此 ， “两本账”仍然存在间接互通的渠道 。 2015年国务院下发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》 ， 要求“各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用 。 结转资金规模较大的 ， 应调入一般公共预算统筹使用” ， 因此 ， 超收/短支形成的政府性基金结余可以结转至下一年并进入一般公共预算 。
以2019年为例 ， 地方政府性基金预算收入9.6万亿 ， 预算支出9.6万亿；2019年实际收入10.3万亿 ， 实际支出8.8万亿 。 由此形成的约1.5万亿政府性基金结余 ， 大部分被调入2020年的地方一般公共预算：2020年地方一般公共预算共调入资金及使用结转结余21100亿元 ， 大部分来自上一年的政府性基金结余 。
考虑到土地出让金收入超预期、优质项目相对不足、地方可能存在结转结余资金进入一般公共预算的动机 ， 今年政府性基金大概率继续超收且短支 。 因此 ， 如果单独根据政府性基金收入情况或者预算支出数来估算基建投资增速 ， 很可能会有所高估 。 从数据来看 ， 今年地方政府性基金本级预算收入下滑3.3% ， 实际上1-8月收入累计同比已经增长3.5%；但按照预算支出的序时进度计算 ， 1-8月已经累计短支约9100亿 。
在国内疫情有效防控、经济稳步复苏的大背景下 ， 内生增长动力正在逐步改善 ， 如果勉强推动政府性基金与低质量项目结合 ， 收益和融资成本不能平衡 ， 反而会成为未来的财政包袱 。 因此从跨期财政预算平衡和防控地方财政风险的角度来考虑 ， 这种结转结余有一定合理性 。


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