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人民日报客户端山东频道|“国家中心城市”冷思考：一座城市的中心性从何而来( 二 )


都会区内部结构的优化 ， 关键是处理好中心城区与郊区的关系 。 城市要发展好 ， 必须要有一个形态稳定、功能完备的郊区作为支撑 。 城市郊区承担着中心区难以完成的功能 ， 本质上是城市经济和市民生活的一部分 ， 能够为高密度的城市发展提供支持 。 据研究 ， 郊区至少有以下五种功能：
（1）作为城市生态环境屏障；
（2）为市民提供休闲旅游场所；
（3）提供仓储物流等工业设施场所；
（4）满足高品质、低密度居住的需要；
（5）改善食物安全里程 ， 提供丰富的生鲜食品 。
我们面临的问题是 ， 在城镇化的浪潮下 ， 人口集聚了、城市扩张了 ， 但是真正的郊区形态却没有发育起来 ， 相应的郊区功能也付之阙如 。 这些问题的出现与城市政府对郊区的过度控制和干预有关 。 长期以来 ， 我国的城市发展呈现出一种畸形的“按级别发展”形态 ， 这种等级化逻辑也渗透进城市内部 。 郊区——这一既非典型乡村、又非标准城市的特定地理空间 ， 在城市发展中扮演了尴尬的角色 。 多年累积下来的结果是 ， 很多地方的所谓郊区变得“城不像城、村不像村” ， 郊区功能空缺 ， 实际上成为城市的“待开发区” 。
从世界经验看 ， 发育良好的城市郊区大多是基于资源禀赋和经济规律自然演化的结果 。 在一个市场化条件下 ， 各类要素在相对价格的牵引下会在城乡之间得到合理配置 ， 这个配置在空间上的结果就会形成一个处于动态稳定中的郊区形态 。
国家中心城市应走在全面深化改革前列
【人民日报客户端山东频道|“国家中心城市”冷思考：一座城市的中心性从何而来】于中国而言 ， 城乡发展还始终面临着一个特殊问题——打破城乡二元的制度结构 。 当前 ， 土地产权制度、规划管理体制、户籍制度等方面的二元结构是制约国家中心城市发展的主要障碍 。 国家中心城市要更好发挥首位度和中心性作用 ， 更应该走在全面深化改革的前列 。
一是加快建立城乡融合发展体制机制 。 今年初 ， 国家发展改革委等十八部门联合印发了《国家城乡融合发展试验区改革方案》 ， 明确了11个国家城乡融合发展试验区 。 通过比较可以发现 ， 11个试验区只覆盖到广州、重庆、成都、西安4个国家中心城市 ， 北京、上海等5个国家中心城市未能列入试验范围 。 已经列入改革试验范围的城市需要加强政策集成和试验深度 ， 尽快推出制度性成果；未列入改革试验范围的城市 ， 也应该积极挖掘改革经验、争取改革授权 ， 更好发挥国家中心城市的引领作用 。
二是用好国家中心城市支持政策 。 在当前的政策框架中 ， 给予了国家中心城市一些特殊的支持政策 ， 这些政策大多带有改革试验意义 。 政策一旦试验成熟 ， 很快就会向更大范围甚至全国推广 ， 那时国家中心城市的政策优势也就会被拉平 。 因此 ， 国家中心城市在获得政策性支持许可后 ， 应加快推进步伐 ， 积极稳慎用好相关政策 ， 既充分释放政策红利 ， 又发挥好政策试验作用 。
三是改革土地规划管理体制 。 实现郊区良性发展 ， 有必要在城市周围划定一个城市拓展区 ， 在此区域区内简化土地利用管理和审批程序 ， 允许用地行为主体和产权主体自主交易 ， 并按照法律规范自行选址投建 ， 地方政府只负责对用地行为合法合规性作事前或事后审查 。 通过这样的努力 ， 城市将逐步走上自然演化轨道 ， 城市郊区形态也将渐趋合理 。 土地规划管理体制改革可以说几乎还没有破题 ， 选取一两个国家中心城市开展这方面的试点 ， 很有必要 。 （作者陈明 ， 中国社科院政治学研究所副研究员 。 来源：澎湃新闻）
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