北京市探索“专班制”推进地方立法侧记( 四 ) 謀劃超前一步行動向前一步——北京市探

　　“如果只是从高空抛了点废纸，要不要罚款？”“要是抛出来的东西危害公共安全，谁来负责？”“监管责任谁承担，物业企业还是市政部门？”……去年9月27日，北京市文明行为促进条例立法专班开展了一场“高空抛物”行为的情景类比，参加“角色扮演”的，包括市公安局、市公安交管局、市住建委、市城管执法局、市应急局、市卫健委等相关执法部门的工作人员。

　　“条例起草调研中，高空抛物和堆物堆料难管理是最让基层工作人员头疼的问题。 ”市人大社会建设委员会主任委员丛骆骆说，生活中很多不文明行为因为发生情况不同、危害程度不同，导致定性困难，处罚主体和措施难以界定，进而影响法规施行的效果。 “比如高空抛物，既是不文明行为，有些情节严重的也危害公共安全，这就需要明确不同情况下谁来监督负责，让基层有更多的操作性。 ”

　　於是专班请来各相关执法主体，类比不文明行为发生、处理到执法的全过程，各方充分讨论，明确不同情况的责任主体和处罚额度，合理划分执法部门责任，确保相互有效衔接。

　　根据讨论结果，条例草案根据高空抛物行为危害程度的不同，分别设置了劝阻、行政处罚、治安处罚和刑事处罚等“阶梯式”处罚方式，明确了不同情况下物业、城管综合行政执法部门、公安机关、住建部门等处罚主体，充分体现了“教育在先，惩戒在後”的“促进性”立法特点。

　　起草是立法工作的基础环节，起草质量直接决定了立法质量的高低。人大常委会在法规起草阶段提前介入，吹响法规起草“集结号” ，有效避免了部门立法可能带来的部门利益法制化风险，有利於各方利益协调和平衡。同时，立法过程由环环推进向齐头并进的方式改变，减少层次，合并环节，大量避免了工作中的交叉重复问题，从而在集思广益、充分沟通的基础上，高效率形成解决难题的最佳方案。