江苏龙网

  1. 首页 > 资讯 > >

经济观察报：加快供给侧结构性改革，助力战疫情、稳增长，探索地方政府专项债与PPP结合

经济观察报：加快供给侧结构性改革，助力战疫情、稳增长，探索地方政府专项债与PPP结合
文章图片
侯明、宋雅琴/文有序复工复产、深化供给侧结构性改革、加快在建和新开工项目建设进度 ， 成为当下战疫情、稳增长的共识 。 近两个月 ， 多个省市公布了高达几十万亿的投资计划 ， 其中很大部分是基础设施补短板项目 。 这些投资单靠财政预算资金投资显然是不现实的 ， 发行地方政府专项债券和推广PPP模式无疑是地方政府可以选择的主要手段 ， 但两者又各有优势 ， 也各有不足之处 ， 如何将两者有效结合 ， 更好的深化供给侧结构性改革 ， 助力战疫情、稳增长呢？笔者试着提出若干建议共探讨 。
地方政府专项债券和PPP各有优势
地方政府专项债券适用于现金流收入能够完全覆盖专项债券还本付息规模的公益性项目 ， 其优势在于融资成本相对较低 ， 运作流程较快 。 2020年以来 ， 专项债券发行利率已连续两个月走低 ， 2月专项债券平均发行利率低至3.34% 。 专项债券申报发行速度往往也比较快 ， 有些时候从申报到发行 ， 快的时候两三个月资金就下来了 。 专项债券发行的规模也在不断增加 。 2018年发行专项债券19460亿元 ， 2019年增加到25882亿元 。 2020年伊始 ， 专项债券发行提速迅猛 ， 截止2020年2月底 ， 2020年专项债券就已经发行了9497.92亿元 。 2020年新增地方政府专项债券绝大部分投向了交通、市政、产业园区、生态建设、环境保护、教科文卫和社会保障等领域 。
经过6年多的发展 ， PPP模式在助推国家治理现代化、深化供给侧结构性改革等方面的优势显露无疑 。 通过引进有实力的社会资本 ， 由社会资本解决项目资本金和融资问题 ， 统一负责设计、建设和运营 ， 政府根据绩效考核结果支付补贴 ， 真正实现让专业的人做专业的事 。 在PPP模式下 ， 政府要做的就是做好规划、监管和绩效考核 ， 创造良好的投资环境 。 依托于财政部PPP综合信息平台和国家发改委全国PPP项目信息监测服务平台 ， PPP真正做到了全生命周期信息的公开 。 从实际效果来看 ， PPP成效显著 。 截止2020年3月底财政部PPP综合信息平台管理库已有9454个项目 ， 涉及投资14.4万亿元 ， 这里面有很大一部分项目已经建成并投入运营 ， 为我国经济社会发展贡献了不小的力量 。
2020年 ， PPP迎来了新的发展机遇 。 2月10日财政部PPP中心印发《关于加快加强政府和社会资本合作PPP项目入库和储备管理工作的通知》（财政企函[2020]1号） ， 提出要切实发挥PPP项目补短板、稳投资的作用 ， 鼓励提前部署、提前准备、提前开发 。 3月19日 ， 广西自治区人民政府出台《关于印发广西进一步加快推进PPP工作促进经济平稳发展十条措施的通知》（“桂十条”） 。 这是今年第一个由省级政府出台的PPP政策 ， 提振了广西推动PPP的决心和信心 ， 也是对全国推广PPP模式的一种鼓舞 。
地方政府专项债券和PPP各有不足
地方政府专项债券融资成本确实很低 ， 但从全生命周期成本和经营管理效率来看 ， 专项债券并不一定占优 。 专项债券只解决了资金筹集问题 ， 没有解决建设和运营管理效率问题 。 有些项目专项债资金到位后 ， 由于前期工作准备不充分 ， 迟迟无法开工 ， 造成资金大量闲置 ， 白白损失利息 。 从项目全生命周期管理的角度 ， 有些专项债券项目在前期工作省下的时间和融资环节节省的费用 ， 很可能远不及投资决策失误、建设运营管理失控造成的损失 。
有些人可能觉得PPP有点慢 ， 不如专项债券资金下来的快 。 实际上在投资决策环节 ， “又好又快”往往是个伪命题 。 这种“慢”的背后 ， 是在项目没有政府信用担保的情况下 ， 社会资本和金融机构对项目必要性、合理性、可行性进行充分论证 ， 这恰好说明PPP能够利用市场机制将社会资本和金融机构引入到决策机制中 ， 从而有效抑制非理性的投资冲动、防范财政支出风险 。 实际上PPP项目按照规范的程序操作 ， 各部门密切配合 ， 推进速度也可以很快的 。 单纯追求快 ， 而不以做好前期工作为前提 ， 是不符合供给侧结构性改革精神的 。
PPP与专项债券有很多地方可以说是互补的 ， 或者说一方的不足正好是另一方的优点 。 首先是政府性基金预算使用方面互补 。 按照财金〔2019〕10号文的规定 ， “新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出” 。 但专项债券可以用政府性基金预算收入作为债券本息偿付来源 。 其次对于项目收益的要求不一样 。 专项债券要求项目专项收入和/政府性基金预算收入必须覆盖债券本息 ， 但是作为公益性项目 ， 项目自身收益不会高也不应该高 。 查阅网上披露的项目信息 ， 会发现有一些专项债的现金流明显是包装出来的 ， 与项目常规运行的收益情况明显不符 。 整体而言 ， 有真实现金流且现金流能覆盖专项债本息的公益性项目的规模十分有限 ， 很难支撑起高达两万亿的专项债发行额度 。 PPP项目可以尽量挖掘项目收益 ， 并不刻意追求收益 ， 财承5%以内可以做政府付费项目 ， 超过5%以后如果使用者付费达到10%可以做可行性缺口补助项目 。 第三是资本金筹集难度上有区别 。 采用PPP模式 ， 不需要政府筹集资本金或者只需要政府出资人代表少量出资 ， 剩余资本金和融资都由社会资本（项目公司）解决 。 而发行专项债券 ， 尽管全省范围内可以用专项债券资金的20%左右用作资本金 ， 但是绝大部分资本金仍是要政府自行筹集的 ， 在财政本就捉襟见肘的情形下无疑增加了政府筹资的难度 。 而一旦政府配套资金没有实际到位 ， 专项债即使发行成功、资金到位 ， 也会使地方政府陷入两难境地：总投资未到位 ， 强行开工将面临垫资施工、烂尾工程；而如果不启动项目 ， 则专项债资金将面临闲置甚至被挪用 。


推荐阅读


上一篇：中金网：Integral 的 3 月交易量增长 40％，金融科技公司

下一篇：『乐居网』佳兆业2019年归属股东净利润46亿同比增67%