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经济观察报：加快供给侧结构性改革，助力战疫情、稳增长，探索地方政府专项债与PPP结合( 二 )


地方政府专项债券与PPP相结合的呼声早就开始了
财政部党组成员、副部长邹加怡在2019年第五届中国PPP发展（融资）论坛上就提出 ， “探索PPP与专项债的结合 ， 撬动社会投资 ， 发挥协同加力效应 。 ”PPP与专项债券结合起来 ， 好处是很明显的 。 比如 ， 有些专项债券项目在申报时 ， 现金流不够 ， 如果跟PPP结合起来 ， 则现金流不够的那部分通过PPP可行性缺口补助给予补贴 ， 完美解决问题 。 专项债券额度有限 ， 单个项目申报额度不足的时候 ， 部分项目申报专项债券 ， 剩余部分搞PPP ， 统筹解决资金问题 ， 何乐而不为？专项债券未整合建设和运营环节 ， 而通过PPP加以整合则提高资金使用效率 ， 还能实现按效付费 。 PPP与专项债结合 ， 更加符合供给侧结构性改革精神 。
如何实现地方政府专项债券与PPP的结合？
地方政府专项债券与PPP结合 ， 必须要找到切实可行的路径 。 专项债券对应的项目资产要纳入国有资产管理；专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入 ， 要专门用于偿还债券本息 。 PPP项目也涉及使用者付费问题 。 如何对资产和项目收入进行分别管理、实现风险隔离是需要解决的关键问题 。
第一种模式是采取A+B包的模式 。
A+B包的模式 ， 即把一个项目拆分为两部分 ， A包和B包 。 资金筹集方面 ， A包采用专项债 ， 资本金由政府解决 ， 剩余资金申请专项债券；B包采用PPP模式 ， 资本金由政府出资人代表（如有）和社会资本出资 ， 剩余资金由项目公司融资 。 项目收益和偿债安排方面 ， A包和B包的项目收入实行分账管理 ， A包项目对应的专项收入和政府性基金预算收入作为专项债券还本付息来源 ， 专户管理；而B包对应的使用者付费归项目公司收取 ， 政府按照合同约定给予可行性缺口补助 。 项目公司依法承担承担B包的偿债责任 。 在建设和运营层面 ， 通常由项目公司统一提供建设和运营服务 。 A包资产归属政府方 ， 但由项目公司提供运营维护服务 。 合作期届满 ， B包的资产移交给政府方 。
【经济观察报：加快供给侧结构性改革，助力战疫情、稳增长，探索地方政府专项债与PPP结合】A+B包模式 ， 组合的效果十分明显 。 一是项目资本金由政府方与社会资本方共担 ， 能够有效降低政府和社会资本各自出资压力 。 二是A包使用专项债券筹资 ， 可显著降低项目融资成本与融资难度 ， 降低整个项目的缺口补助 。 三是用用活了政府性基金预算和一般公共预算 ， 政府性基金预算用于专项债券还本付息 ， 而一般公共预算则用于可行性缺口补助 。 四是整个项目都由项目公司统一建设和运营 ， 有利于从全生命周期角度提质增效 。
采用A+B包模式的项目 ， 最好选择项目资产和项目收益部分都能切分清楚的项目 。
第二种模式发行专项债券募集资金 ， 采用PPP模式进行运营和/或建设 。
这种模式下 ， 政府方负责筹集项目资本金 ， 通过发行专项债券筹集剩余资金 。 如何整合建设和运营环节呢？有两种选择路径：一是专项债券资金到位之后 ， 政府将项目的建设和运营统一招标选择社会资本来完成 ， 建设资金由政府按进度拨付 ， 运营则根据绩效考核结果支付补贴费用 。 二是项目设施建成后 ， 通过PPP模式依法选择社会资本委托运营 。
无论采取哪种路径 ， 都需要对专项债偿还所对应的政府性基金收入或项目专项收入进行分账管理 。 对于项目专项收入 ， 可由政府平台公司代收 ， 或者由社会资本收取并存入专户管理 。 可以探索由社会资本承担最低收入风险 ， 即约定一个合理的专项收入预计数值 ， 因社会资本自身原因达不到该数值的 ， 则差额部分由社会资本补足 ， 促进项目提升运营管理效率 。
第三种模式是专项债券资金用作PPP项目债务性资金 。
这种模式下 ， 资金筹集方面 ， 项目资本金完全通过社会资本单独或与政府出资人代表共同筹集 ， 剩余资金方面 ， 一部分发行专项债筹集 ， 另一部分由项目公司融资解决 。 项目收益和偿债安排方面跟A+B包模式类似 ， 将专项债券对应的项目专项收入和政府性基金预算收入作为专项债券还本付息来源；而其余项目收益作为项目公司使用者付费 ， 政府按照合同约定给予可行性缺口补助 。 建设和运营层面也与A+B包类似 。
采取这种模式与A+B包模式最大的差别在于 ， 政府可以不用为筹集项目资本金而发愁 。 但是这种模式的采用 ， 至少面临以下难题：一是要建立合规的专项债券资金转贷路径 ， 这需要在财政预算管理层面建立起相应转贷通道 。 二是要处理好政府方债权与金融机构贷款方债权之间的切割问题 ， 在使用者付费收益要同时作为政府方债权和金融机构贷款方债权的还款来源的情况下 ， 要提前约定好切分的原则和比例 ， 做好相应的风险隔离 。
当然 ， 还可以探索将专项债券资金用作PPP项目资本金 。 但是专项债券用作PPP项目资本金之后 ， 穿透来看 ， 专项债券资金本身是债务性资金 ， 不符合财金〔2018〕23号文文提到的“国有金融企业向PPP项目提供融资 ， 应按照‘穿透原则’加强资本金审查”的规定 。 因此 ， 专项债券资金能否用于PPP项目资本金需政策进一步明确 。 除此之外 ， 专项债券用作PPP项目资本金 ， 还需要处理好政府方股东分红权与社会资本方股东分红权、金融机构债权之间的切割问题 ， 处理好专项债的还款期限和还款模式与PPP项目融资偿还期限之间的关系 。


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