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「经济观察报」国际税收治理秩序的构建与变迁( 三 )


（一）打击逃避税—政府端发起包容性规则重塑
金融海啸波及实体经济以后 ， 欧洲主权债务危机爆发 ， 政府逆周期调节支出刚性凸显 。 与之相对的是 ， OECD估算全球每年因税基侵蚀和利润转移导致的企业所得税流失已达到1000到2400亿美元 ， 占其全球总规模的4%-10% 。 G20在开启危机应对合作之初 ， 即将提高税收透明度、规制避税地等国际税收治理事项纳入其中 ， 并迅速在规制跨国公司逃避税行为、构建长效治理机制等方面达成共识 。 在此期间 ， OECD国际税收治理核心智库的地位 ， 亦通过其与G20的密切合作得以进一步巩固提高 。
（二）税收透明度—一拍即合的全球合作
2008年金融危机爆发以后 ， 社会各界对避税地在国际逃避税中角色的高度关注 ， 这为始于世纪之交的税收透明度工作提供了前所未有的支持 。 2008年11月15日 ， G20在其《华盛顿峰会宣言：金融市场与世界经济》中承诺促进信息共享 ， 包括与那些尚未接受关于银行保密与透明度国际标准的监管辖区共享信息 ， 并在其《五项改革原则落实行动计划》中要求税务机关借鉴OECD等组织相关工作 ， 继续努力推进税收情报交换 ， 积极解决透明度不足和情报交换失效的问题 。 [1]次年4月2日 ， G20发布《伦敦峰会宣言：加强金融体系建设》 ， 承诺针对包括避税地在内的不合作辖区的不守税收透明度国际标准的行为采取行动[2] 。 无独有偶 ， OECD全球税收论坛同日公布了违反情报交换国际标准辖区的名单 。 与此同时 ， OECD积极响应G20号召 ， 于2009年9月将其全球税收论坛更名为税收透明度与情报交换全球论坛 ， 将成员扩大到近130个 。
（三）BEPS行动计划—包罗万象的国际税收治理框架
随着G20合作机制议题由危机应对向长效治理的转化 ， 跨国公司逃避税带来税收流失及要素流动扭曲等老问题得到进一步关注 。 2012年6月G20领导人洛斯卡沃斯峰会宣言中 ， “防止税基侵蚀和利润转移”与“持续关注经合组织相关工作”被同时提出 。 不久智慧 ， G20财长和央行行长会议同意通过国际合作应对税基侵蚀与利润转移（BEPS）问题的挑战 ， 并委托OECD开展研究 。 从2013年9月《BEPS行动计划》在圣彼得堡峰会上得到G20背书 ， 到2015年11月安塔利亚领导人峰会正式批准了所有15项成果报告 。 OECD在两年多的时间里搭建起了一个包罗万象的国际税收治理框架 ， 数字经济、混合错配、受控外国公司、利息扣除、有害税收实践、协定滥用、常设机构、无形资产、税收透明度、转让定价、争端解决等15项几乎涵盖所有关键领域 。
（四）价值创造与价值链—国际税收治理新规则的理论内核
在本轮以BEPS行动计划为主要动作的国际税收治理规则重塑过程中 ， “价值创造”被作为一个确定和划分税权的根本原则走上历史舞台 。 尽管OECD并没有对这一原则给予明确解释 ， 但其提出的应对税基侵蚀和利润转移的所有措施 ， 税收与价值创造相匹配的思维一直贯穿始终 。 与之对应的是 ， OECD早在BEPS行动计划第1项《应对数字经济所带来的税务挑战》中就提出“转让定价工作应重视跨国企业更大范围内一体化所带来的影响 ， 并评估对于价值链分析和利润分割法不断增强以来的必要性” ， 全球价值链概念与价值创造连接 ， 并将其作为分析价值创造及其成果分配的逻辑基础 ， 与价值创造共同构成了本轮国际税收治理秩序重构的理论内核 。
（五）数字经济—悬而未决的两根柱子
以G20领导人安塔利亚峰会背书和OECD/G20包容性框架建立为标识 ， 本轮国际税收治理规则的重塑进入了落实和推动“最低标准”“共同方法”和“最佳实践”的后BEPS时代 。 然而 ， 似乎还有另外一个“统”与“分”的二分法 ， 更有助于我们理解和判断未来国际税收治理的走势与关键 。 综观15项BEPS行动计划的对象与层级 ， 经济数字化显然是处于统领地位的大背景 ， OECD对双支柱方案最高可至1000亿美元逃避税规制效应的估算也充分反映了这一点 。 要知道 ， 其对全球逃避税总规模的估算是1000到2400亿美元 。 更为主要的是 ， 在包容性框架内达成的共识 ， 意味着137个政治体制、经济制度、文化基础、发展阶段不同的国家和地区的共同承诺 。 由此可见 ， 应对数字经济税收挑战的双支柱方案 ， 对于未来国际税收治理的走势将形成极为核心的影响 。
技术的迭代在突破生产要素结合地理空间限制的同时 ， 也把相关各方再次带回到《1923年报告》中加州橘子漂洋过海的故事面前 。 面对数字经济带来直接挑战 ， 包容性框架下双支柱方案的提出及进展 ， 一方面在税权及分配上展现了由“经济联系”向“价值创造”深化认知税收权力基础的努力与初步共识 ， 另一方面则通过敞开寻找“独立交易原则”互补品大门等方式很好地诠释和发挥了“包容性共识”的意义与价值 。 就前一方面来说 ， 支柱1创设新联结度扩大市场国政府税收权力的共识 ， 不仅是对生产要素及有效市场价值创造功能深入细致的挖掘 ， 也是对政府参与剩余利润（超额利润、非常规利润）分配的肯定与尝试 。 尽管目前的方案中尚未明确指出政府生产性及其主动参与价值创造的角色 ， 但上述共识基础 ， 很可能触发未来从政府端进一步拓展观察跨境交易视角、展开定性和量化政府贡献与价值创造关系的思考与碰撞 。 从后一方面来看 ， 包容性框架理性直面物理性连接、独立交易原则等对国际税收治理中公共收支错配的规制空白 ， 引入了公式分配法和全球反税基侵蚀提案 ， 这为因差别化税收待遇、独立不等价交换、交易成本差异等因素导致的BEPS问题提供了更广阔的解决思路与渠道 。 更为主要的是 ， 尽管目前各方出于自身利益考量 ， 双支柱方案是否能够达成最终共识还有待考察 ， 但包容性共识的价值取向为下一步更好地全景解构BEPS问题成因 ， 压缩激进税收筹划生存空间 ， 平衡好居民国和来源国税收利益提供了更加积极的氛围 。


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