农村改革|程雪阳 | 重建财产权：我国土地制度改革的基本经验与方向( 八 )
从本文的分析来看 ， 当土地承包经营权和宅基地使用权在2007年被《物权法》确立为用益物权之后 ， 其已经进入了“适用重建土地财产权”这一土地制度改革40年基本经验的轨道之中了 。 在这种情况下 ， 按照财产制度的一般原理 ， 即使在农村地区新出生的居民 ， 也只能通过继承、接受赠与、购买、互换、进行技术或劳动力投资等方式获得宅基地使用权或土地承包经营权 ， 而不能再基于出生、户籍等自然、政治、行政因素获得这两种财产权 。 因为在市场经济条件下 ， 财产权获取的基本规则应当是 ， 鼓励人们基于自己的勤奋和努力以及平等的市场交易获得财产 ， 而不是鼓励基于出生或其他政治身份可以不劳而获 。 当然 ， 对于农村地区新出生的居民来说 ， 这一结论并不意味着他/她不能要求国家提供类似城市住房公积金这种社会保障制度 。 事实上 ， 依据宪法第33条第2款所规定的“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”原则 ， 国家不应只满足于为农村居民提供社会医疗保险和养老保险 ， 而应同时逐步建立城乡一体化的住房公积金制度 。
最后 ， 那种认为“为了让农民进得了城、回得了乡 ， 应当禁止宅基地使用权有偿出让”的意见 ， 虽然具有良好的出发点 ， 但也难以成立 。 这种主张既忽视了我国社会保障制度不断发展和健全的现实 ， 也低估了广大农村居民的理性程度 ， 更是对财产权层次性缺乏理解 。 事实上 ， 借鉴承包地领域“三权分置”改革所取得的经验 ， 我们也可以在宅基地使用权上设立一定期限的次级用益物权或债权 ， 从而将宅基地领域的权利体系进一步发展成为“所有权—用益物权—次级用益物权+债权”权利体系 ， 从而落实《土地管理法》第62条第6款所规定的“农村村民依法自愿有偿退出宅基地”制度 。 就具体的法律制度设计来说 ， 自2018年中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策 ， 探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’ ， 落实宅基地集体所有权 ， 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权 ， 适度放活宅基地和农民房屋使用权”改革目标以来 ， 如何在法律上表达宅基地的“三权分置”一直颇有争议 。 目前法学界已经发展出“宅基地所有权—使用权—经营权+租赁权”“宅基地所有权—使用权—（物权化的）法定租赁权”“ 宅基地所有权—成员权—不动产用益物权”“宅基地所有权—使用权—建筑物用益物权+投资性居住权”等多种主张 。
本文插图
在此问题上 ， 笔者同意法学界多数学者的意见 ， 不宜直接将相关政策文件中所规定的“宅基地所有权、资格权、使用权”直接纳入到法律体系之中 ， 因为这种政策性或描述性表达会导致土地权利体系的混乱和不稳定 ， 也不利于法律的实施 。 比较而言 ， 采用“集体土地所有权—宅基地使用权—集体住宅性建设用地使用权”这种三权分置表达方式可能更为合适 ， 因为这样既可以与现行法中的“集体经营性建设用地使用权”相对应 ， 也可以实现宅基地领域土地权利体系稳定和清晰 。 需要注意的是 ， 这种权利体系的适用应当遵循以下几个方面的原则：（1）集体住宅性建设用地使用权可以通过租赁方式转让 ， 此时这种权利属于债权 ， 最长期限为20年 ， 也可以通过设立次级用益物权的方式转让 ， 此时这种权利属于物权 ， 最长期限可设定为70年 。 但无论采用哪种方式转让 ， 都应当赋予本集体经济组织及其成员以优先购买权；（2）物权性的集体住宅性建设用地使用权 ， 应当采用登记生效主义物权变动模式 ， 并且赋予其具有与其他正常的用益物权（比如国有建设用地使用权）相同的权能；（3）集体住宅性建设用地使用权流转所得收益应当由作为所有权人的集体和作为用益物权人的宅基地使用权人按照一定比例（比如3∶7或4∶6）共享 ， 从而落实集体土地所有权 。
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