农村改革|程雪阳 | 重建财产权：我国土地制度改革的基本经验与方向( 七 )
从外观上来看 ， 这些理论主张似乎具有一定的合理性 ， 但通过细致分析就会发现 ， 其理论基础是不牢固的 ， 逻辑也不清晰 ， 很难成立 。
首先 ， 所谓社会保障制度 ， 是指“以国家或政府为主体 ， 通过国民收入的再分配对公民在丧失劳动能力以及其他原因导致生活困难时给予物质帮助 ， 以保障其基本生活”的制度 ， 其具体包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等子制度 。 而根据《物权法》第59条第1款关于“农民集体所有的不动产和动产 ， 属于本集体成员集体所有”的规定 ， 集体所有的土地虽然属于社会主义公有制的组成部分 ， 但其并不是全体国民的公共财产 ， 而只是该集体成员的财产 。 在集体经济组织内部 ， 集体的每个成员依成员权行使规则行使集体土地所有权 。 所有权的行使结果 ， 既包括在自物权上设立宅基地使用权、土地承包经营权、集体经营性建设用地使用权、地役权等用益物权 ， 也包括设立担保物权或地役等他物权 。 但无论设立哪种他物权或者权利负担 ， 其都属于财产权的运行范畴 ， 与公民依据宪法所享有的社会保障权及其背后的社会保障制度分属两个不同的领域 。
本文插图
很多人之所以将宅基地和承包地分配视为是社会保障 ， 一方面是因为这两种类型的土地是无偿分配的 ， 具有福利性质 。 然而 ， 在当下社会 ， 这两种土地与政府或企业为其雇员所提供的带薪休假、福利购房等措施并不存在本质区别 ， 都属于由社会组织为其成员提供的财产性福利 ， 并不是社会保障制度的组成部分 。 另一方面是因为历史原因 。 具体来说 ， 虽然我国宪法自1954年开始就承诺要保护“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候 ， 有获得物质帮助的权利” ， 但在计划经济时期 ， 由于社会生产系统与社会保障系统高度重合 ， 因此并不存在独立的社会保障制度 。 改革开放以后 ， 城市中的社会保障体系逐步实现了从“国家—单位保障制”到“国家—社会保障制”的变迁 ， 但因为农业人口众多 ， 国家财力不足、城乡二元分割体制等原因 ， 我国农村地区的社会保障制度却长期处于“旧体制崩塌 ， 新体制没有建立”的状态 。
然而 ， 对于这种社会状态的理论描述应当是“国家因为客观原因没有为农村居民提供完善的社会保障制度 ， 没有充分保障农民依照宪法所享有的社会保障权” ， 而不是“宅基地和承包地的分配拥有社会保障功能”或者“国家已经通过为农民分配宅基地和承包地为农村居民提供了社会保障” 。 事实上 ， 宅基地无法直接保障农村居民的居住权（因为宅基地并不是住宅本身） ， 承包地也无法直接保障农村居民的养老、医疗、工伤、生育权 。 对此 ， 决策者有着清晰的认识 ， 所以自2009年和2012年起 ， 中央政府开始在全国推行新型农村合作医疗制度和新型农村养老保险制度 。 从这些制度的发展来看 ， 农村地区的社会保障制度也已经开始从“国家—单位保障制”到“国家—社会保障制”转变 ， 在这种情况下 ， 再将“宅基地和承包地”视为是“国家为农村居民提供的社会保障” ， 更难以成立了 。
其次 ， 那种认为集体应当继续无偿给新生成员分配承包地和宅基地的观点 ， 既不符合我国社会保障制度的发展趋势 ， 也误解了“集体经济组织”和“集体经济组织成员”这一制度的含义 。 事实上 ， 在现行法秩序之下 ， 我国法律中的“农民集体”包括了基层群众自治组织和集体经济组织两种不同的类型 ， 前者的法律性质是一种政治组织 ， 主要功能是训练和实现基层政治民主 。 后者的法律性质则是一种经济组织 ， 主要功能是处理经济和生产事务 。 这两种组织曾经因为轰轰烈烈的“人民公社运动”而被不恰当地合并（即所谓的“政社合一”） ， 又因为“人民公社运动”的破产而被现行宪法和执政党的政策要求分开设立 ， 比如 ， 早在1982年 ， 现行宪法就明确提出要恢复乡级政府的设置 ， 并将其与人民公社分开设立 。 中共中央1983年的“一号文件”更是明确提出 ， 对“政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设 ， 准备好一批改变一批 。 ……在政社分设后 ， 基层政权组织 ， 依照宪法建立” 。 遗憾的是 ， 由于1980年代中期以后我国的改革重心从农村转到城市 ， “政经分离”“政社分设”改革仅在乡镇一级完成 ， 变成“改革烂尾楼” 。 在行政村一级 ， 基层群众自治组织与集体经济组织“一套班子 ， 两块牌子”的做法 ， 却被法律日益固定下来 ， 成为一种立法通例 。 正是在这种背景下 ， 本应只能通过继承、接受赠与、购买、技术或劳动力投资等方式而获得的“农民集体经济组织的经济成员资格” ， 被不恰当地混同为应当基于出生、居住期限、户籍等自然、政治或行政因素而获得“行政村的政治成员资格” 。
推荐阅读
- 被洪水冲毁的田地还有流转费吗？
- 广西农业农村厅|河池环江：扎实做好汛期农业防灾减灾防范工作
- 别掐灭农村孩子的希望
- 历史遗留问题12月底前完成
- 上半年农业农村经济运行总体平稳、稳中向好
- 中国农村问题是经济关系混乱
- 国家所有制的改革的新观点
- 农业农村部：下半年吃粮吃菜吃肉总体有保障
- 有车人士重大利好，车险综合改革来了
- 给商业银行发券商牌照是重大金融改革！