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我们有太多的体制性、结构性问题( 四 )

我们有太多的体制性、结构性问题
图片来源：摄图网NBD：大城市公共服务供给紧张的根本原因是什么？优化的突破点在哪里？陆铭：大城市公共服务供给的紧张 ， 我认为根本的、绝对重要的原因在于规划的失误 。 历史上我们一直没有很好地认识到 ， 人口向中心大城市的集聚是一个经济规律 。 所以 ， 我们公共服务一直试图按照一个规划的人口去进行供给 ， 包括学校建设、医院建设等 。 而在实际情况中 ， 人口的增长趋势远远超过规划人口 ， 这时各个地方也出现了不同的做法 。在珠三角地区 ， 尤其是广州和深圳采取的办法是民间资本进入 ， 比如民办学校 。 虽然民办学校的质量比公办学校要差一点 ， 但从数量的角度来说 ， 至少比较好地满足了外来人口的教育需求 。另一个模式是上海模式 ， 它把政府认定的民办学校 ， 纳入到了公共财政体系里 ， 进行补贴并且提升它的质量 ， 从这个角度来说是好的 。 但相应地 ， 一些没有被政府认定的民办学校 ， 近些年就被清理了 。如果去看一些超大城市比如北京、上海的中小学数量 ， 我可以说 ， 北京、上海的人口在增长 ， 但是中小学的数量却是在减少 。 而且中小学的入学人数在近些年也是下降的 ， 这都跟我们对外来人口的子女教育不那么友好有关 。所以接下来 ， 我认为是要科学认识到大城市人口增长的规律 ， 并且改进修订我们的规划 ， 从供给侧来增加公共服务提供的数量 ， 然后改善它的质量结构 ， 优化它的空间布局 。 尤其大城市的郊区是人口增长比较快的地区 ， 公共服务的供给需要较大幅度的增长 ， 特别是教育 。第二个原因 ， 我认为是财政体系 。 我们公共服务的提供以地方财政为主 ， 中央财政对于欠发达地区的公共服务提供有一定的财政转移支付 ， 但这个财政转移支付是与户籍人口挂钩的 ， 问题在于人口已经跨地区流动起来了 ， 而财政转移支付仍针对户籍人口来提供 。未来我认为应该逐渐走向财政转移支付按常住人口来进行补贴的政策 。 对于欠发达地区 ， 按照户籍人口来进行的财政转移支付也应该允许由流动人口跨地区携带 。其中最为重要的就是教育资源 ， 可以把中央向欠发达地区提供的教育财政转移支付进行证券化 ， 变成一个教育券 。 用教育券抵消在人口流入地上学的一部分学费 ， 这样可以有效缓解人口流入地的公共服务 ， 特别是教育资源短缺的问题 。理想中的中小城市：提高人均资源占有量、改善人居条件我们有太多的体制性、结构性问题
图片来源：摄图网NBD：收缩城市是否会越来越多？您认为“十四五”期间中小城镇的发展需要重点关注哪些问题？您理想中中小城镇是怎样的形态？陆铭：收缩城市 ， 如果我们现在用一个指标——地方人口负增长来进行度量的话 ， 那么根据我所掌握的数据 ， 中国大概有1/3的城市存在收缩现象 ， 清华大学的龙瀛老师做过更加仔细的微观数据分析 ， 差不多也是这样一个结论 。未来 ， 我觉得关键不是收缩城市数量的多少 ， 我也不认为收缩城市数量会变化很大 。 今天是人口正增长的城市 ， 未来可能仍然正增长 ， 而人口负增长的城市 ， 未来也可能仍是负增长 。关键问题是收缩城市的收缩幅度会有所加大 ， 特别是在一些欠发达地区的人口流出地 ， 又尤其是小城市 。 对于这些人口负增长的地区 ， 我认为要客观地认识到人口向中心城市、向沿海地区及中西部大城市都市圈集中的客观规律 。 那么这些人口收缩的地方、特别是一些中小城市该怎么办呢？第一是要找到自己经济发展的竞争优势 ， 有些地方适合搞农业 ， 有些地方适合搞旅游 ， 有些地方适合搞资源型产业 ， 还有些地方如果离大城市不太远的话 ， 可以增强与大城市之间的基础设施建设 ， 发展一些配套产业或者为周边大城市提供如旅游、居住、农产品加工这样的功能 。 这是从产业发展角度来讲 。从规划上看 ， 我认为应该去做减量型的规划 ， 不能再像从前那样盲目扩张 ， 说得通俗一点 ， 有些闲置的该拆的房子 ， 可能要适当地拆 。 人口流出地的闲置房就不要指望能够卖出去或者得到重复利用了 。尤其在收缩城市边缘的城郊地区 ， 连片的闲置房可能要慢慢地进行规整 。 同样的道理 ， 基础设施比如道路 ， 原来有些地方建了八车道 ， 八车道是不是可以变成六车道？再进一步也许四车道也够用了 。 总之 ， 这些基础设施的利用效率要提高 。 随之整理出的建设用地指标可以再进行跨地区流转 。接下来是公共服务 。 如果人口已经减少到一定程度 ， 比如有的地方农村已经快消失了 ， 只剩下个位数的老人和学生 。 像这样的地方 ， 公共服务要适当集中 ， 农村向城市集中、城市向中心城市集中 ， 提高公共服务的利用效率 。大家可能会说 ， 这使得那些人口流出地的居民享受公共服务的成本变高了 ， 比如上学看病距离变得更远 。 那么 ， 政府应该采取的措施是在价格上进行较大幅度的补贴 ， 使得这些地方的公共服务享用成本 ， 总体上不要上升太高 ， 达到所谓效率和平等之间的兼顾 ， 而不是矛盾 。如果这些做法都实现的话 ， 我理想中的中小城市应该是：随着人口的减少 ， 其人均资源占有量有所提高 ， 可以有比较合理的人均收入水平和增长速度 。 另一方面 ， 从生活质量来讲 ， 生活节奏不那么快 ， 房价成本也比较低 ， 空气质量比较好 ， 环境比较宜居 ， 城市建设比较美观 ， 总体人居条件得以改善 。总而言之 ， 大城市的生活方式和小城市生活方式 ， 是不一样的 。 大城市收入高 ， 选择多 ， 讲究竞争效率 ， 同时也会带来快节奏、成本高的问题 。 小城市就是另外一种生活 ， 压力没有那么大、比较悠闲 ， 但生活可能会单调一些 。所以 ， 不同地区的生活状态会达到差异化 ， 然后民众可以根据自己的偏好来进行选择 ， 找到最适合自己生活的方式 ， 我觉得这就是一种理想状态 。就“十四五”期间而言 ， 应该特别去关注前面所提到的中小城镇如何在人口可能持续缩小的情况下 ， 对公共服务、基础设施的供给兼顾效率和公平；在产业发展上找到符合当地可持续发展的比较优势 。


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