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我们有太多的体制性、结构性问题( 二 )


图片来源：摄图网NBD: 双循环背景下 ， 城乡和区域发展在哪些方面的改革 ， 更显急迫？陆铭：在双循环背景下城乡和区域的改革 ， 如果要按急迫性来排序的话 ， 我认为最重要的举措是加快外来人口的市民化进程 。当前3亿农民工 ， 尤其是已经长期稳定就业和居住于城市的一部分人迟迟不能得到平等的公共服务 ， 已产生了农村地区的留守老人和妇女儿童问题 ， 对于城乡和区域发展有牵一发动全身的影响 。一方面 ， 城市地区公共服务不均等 ， 使他们的子女教育、生活质量受到影响 ， 这还会制约他们的消费增长 。根据我的研究 ， 在所有其他的因素 ， 包括年龄、性别、教育收入都得到控制的情况下 ， 一个外来人口平均比他所在城市的城镇居民消费低出16%-20% 。 这是一个严重制约消费需求增长的因素 ， 如果能得到改变 ， 就可以刺激内需 ， 有利于国内大循环 。在农村地区 ， 产业以农业为主、再加上一些旅游和自然资源 ， 如果农村人口可以更加顺畅地流动 ， 那么农村地区的人均资源占有量就可以得到提升 ， 有利于提高农村地区的人均收入 ， 农业的规模化经营和现代化经营也将得到进一步地推进 。再往下 ， 我们扶贫的压力就会减少 ， 财政转移支付的需求也会相应减少 ， 国家的财政压力减少 ， 就可以把财政资源用在更加有利于长期发展的方面 。另一个我认为急迫需要改革的领域 ， 就是与人口流动相配合的土地 。 土地主要矛盾集中在两个方面 ， 一是城市的建设用地指标：长期以来 ， 我们为了寻求区域间的平衡发展 ， 采取区域之间人口和经济均匀分布的策略 ， 由此在发达地区、人口流入地限制城市建设用地的供应 ， 然后在欠发达地区、人口流出地大量增加城市建设用地的投入 ， 用来建设工业园、开发区和新城新区 ， 这导致了人口和土地的空间错配问题 。所以接下来要在增量上 ， 把更多的建设用地指标投入到人口流入的发达地区来 ， 与此同时 ， 在人口流出的一些地区 ， 建设用地不能再增加供应了 ， 甚至可以对闲置的城市建设用地进行清理 ， 把它指标化 ， 再投入到发达的人口流入地来 。同时 ， 农村地区随着大量人口流出 ， 也产生了闲置建设用地 ， 以及闲置程度越来越高的农村宅基地 ， 这可以跟城市的闲置建设用地一样 ， 把它复耕为农业用地或者生态用地 ， 然后将指标流转到发达地区、投入城市建设 。 这样一来 ， 整个国家的用地可以更加高效集约 。住房改革探索：更加包容城市内的低成本居住形态我们有太多的体制性、结构性问题
图片来源：摄图网NBD：校正土地和住房空间错配 ， 可能为中国发展带来多大的红利？应同时配套哪方面的制度措施 ， 保障此举合理推进、切实释放社会效益？这方面 ， “十四五”期间可以有怎样的探索？陆铭：关于校正土地和住房的空间错配能为中国发展带来多大的红利 ， 这件事情的量化研究 ， 我们团队正在进行 。 就其影响的渠道角度而言 ， 红利应该是巨大的 ， 具体从以下几方面来看：第一 ， 如果能让土地和住房的建设供应 ， 顺应人口流动的方向 ， 这就可以带动一大波可持续、有回报的投资 ， 因为这些投资与人口流动方向以及实际需求的空间分布是一致的 ， 包括土地开发、住房建设、基础设施建设 ， 配套公共服务等 。第二是消费 ， 如果住房建设能够在人口流入地增加 ， 那么人就会在这个地方稳定就业居住 ， 进而释放相应的消费需求 。 否则人们会有一个预期——城市高房价的情况下 ， 未来自己是会回老家的 ， 然后会为未来而储蓄 ， 抑制消费 。 如果房价能够稳住 ， 甚至可以选择廉租房、公租房 ， 让他稳定就业居住、不必“回老家”的话 ， 他现在就可以大胆地进行消费 。第三 ， 如果住房能够在人口流入地增加 ， 从而稳住房价的话 ， 前些年我们所看到的由高房价带来的、不利于发展的一些现象就可以得到缓解 ， 包括所谓“脱实向虚”现象 。此外 ， 房价高也带来了生活成本上升 ， 进一步挤出外来人口 ， 使城市劳动力成本上升 。 最后 ， 不少沿海人口流入地的生产成本、劳动力成本和土地成本都相应提高 ， 这不利于这些地方增强国际竞争力 。 同时 ， 也有研究指出高房价会挤压企业的创新投入 ， 如果可以实现比较平稳的房产市场发展 ， 对于鼓励创新也有积极作用 。那么 ， 校正土地和住房的空间错配 ， 需配套哪些政策？我觉得有以下几条：第一是建设用地指标本身要更加合理的配置 ， 跟人口流动方向一致起来；第二 ， 农村地区的土地制度、特别是宅基地制度要进行改革 ， 现在宅基地只能转让给同村的其他居民 ， 这并不合理 。目前 ， 农村地区闲置的宅基地可能已达总量的1/3左右 。 有的地方人口流出严重 ， 宅基地空置比率更高 ， 是不是可以大量地复耕 ， 把宅基地对应的指标跨地区流转起来？第三 ， 城市这一端的建设用地指标也要调整内部的使用结构 。 在传统体制下 ， 城市用地中工业用地比较多、商住用地相对较少 ， 商住用地中又比较偏向商业服务用地 ， 居住用地就更少 。 不同用途之间的用地是不是可以更灵活地进行转换？比如闲置的工业用地、商服用地是不是可以转化为住宅用地？一些城市对住宅用地的容积率管制也比较严格 ， 这是不是可以放松？还有这次我在经济社会领域专家座谈会上提出的一个问题——对于城市内部大量低成本的居住形态 ， 是不是可以更加有包容性？比如有一些房屋是城中村甚至“违章建筑” ， 但它目前确实改善着人民居住条件 。 是否可以在采取一定措施情况下 ， 把这类房屋功能合法化？还有居住在地下室里的低收入人群 ， 是不是也可以增加对他们的包容度？同时 ， 城市需要建设更多的廉租房和公租房来提供给技能低、收入低的人口去居住 ， 也就是说政府解决一部分 ， 民众自己通过市场手段解决一部分 。以上这些方面 ， 我认为都是可以在“十四五”期间进行探索和加快改革的 。都市圈建设：“十四五”期间推进“规划一体化”


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