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土地|改革土地出让收入再分配格局推动乡村振兴

骆振心
近日 ， 国家正式出台文件 ， 明确要求从“十四五”第一年开始 ， 全国各省市要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例 ， 到“十四五”期末这一比例要达到50%以上 。 这是我国土地出让收入分配格局的一次重大调整 ， 有利于打破土地出让收入分配的固化利益格局 ， 实现更多资金投向农业农村 ， 更好地支持乡村振兴 。
随着城镇化加快推进 ， 城市土地快速增值 ， 国有土地出让收入规模也在不断扩大 。 1995年全国土地出让收入为420亿元 ， 2019年全国土地出让金收入7.3万亿元,今年受疫情影响有所下降 ， 但预计可能还将突破7万亿元 ， 国有土地出让收入成为公共财政的重要收入来源 。 在土地收入蛋糕不断做大的同时 ， 如何分好蛋糕成为一个重要时代课题 。
为更好地分配国有土地出让收入 ， 2006年国务院办公厅下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》 ， 成为我国国有土地出让收入分配的制度基础 。 其核心框架主要有三点：一是要求土地出让收支全额纳入地方基金预算管理 ， 实行“收支两条线” ， 收入全部缴入地方国库 ， 支出一律通过地方基金预算予以安排 。 二是对土地出让收入使用范围进行了严格限定 ， 明确只能用于征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城建等方面 。 三是明确了土地出让收入支出的顺序 ， 首先要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出 ， 切实保障被征地农民利益 。
在这些基本制度框架的基础上 ， 国家有关部委又陆续出台了一系列文件 ， 对国有土地出让收入分配进行了调整 ， 形成了现在的分配格局 。 目前 ， 从土地出让收入中共计提6项专项资金 ， 分别是国有土地收益基金、农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金、保障性安居工程资金和新增建设用地土地有偿使用费 。 其中 ， 按照土地出让金额收取的有2种 ， 大约占10%左右 ， 按土地收益计提的有4种 ， 大约占45%左右 。
国有土地出让收入全部纳入地方基金预算管理后 ， 财政体制上也进行了进一步优化 ， 一方面 ， 国有土地出让收入是地方重要的财力来源 ， 主要还是由地方留用 ， 资金用于当地的经济社会发展 。 另一方面 ， 中央也适当进行统筹 ， 在政府间财力分配上进行调节 。 目前 ， 按现行规定中央财政统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30% 。
在城镇化加速发展时期 ， 城市需要交通、医疗、教育、文体等一系列的配套设施建设 ， 资金需求巨大 ， 通过土地增值的收益来支撑城市扩张 ， 自然而然成为了发展战略的选择 ， 土地出让收入分配长期以来重点投向城市 。 据统计 ， 2013年到2018年间 ， 全国土地出让收益是5.4万亿元 ， 其中用于农业农村资金合计是1.85万亿元 ， 仅占土地出让收益的34.4% ， 用于城市的比例要大大高于农村 。 这也一定程度上说明了 ， 长期以来土地增值收益取之于农 ， 但主要用之于城 ， 对农业农村发展的支持还不够 。
我国城镇化在经历高速发展阶段后 ， 2019年我国城镇常住人口已经增加到了8.48亿人 ， 城镇化水平提高到了60.6% ， 提升的空间已经越来越小 。 而我国仍有50余万个行政村 ， 承载着5亿多乡村人口 ， 由于农村建设长期投入不足 ， 城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题还十分突出 ， 农村农业发展提升的空间总体上还较大 ， 我国发展总体上进入到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段 。 通过土地出让收入分配改革 ， 在土地出让收益这个蛋糕里面多切一块给农村 ， 实际上是调整城乡利益格局 ， 支持农业农村优先发展 。
当前 ， 国有土地出让收入在地方政府性基金收入中的比重不断提高 。 2019年 ， 全国政府性基金预算收入84516亿元 ， 国有土地出让收入为72517亿元 ， 占到了85.8% ， 土地出让收入对地方财政的重要性不言而喻 。 受疫情和中美贸易摩擦等多因素影响 ， 当前经济下行压力依然较大 ， 财政收入持续低迷 ， 前8个月全国一般公共预算收入126768亿元 ， 同比下降7.5% ， 全国政府性基金预算收入47030亿元 ， 仅增长2.3% ， 财政收支压力较大 。 地方政府债务、民生保障、运转等方面的压力不小 ， 在此背景下 ， 对土地出让收入再分配格局要保持积极稳妥的方针 ， 有序推进 ， 防止出现财政金融风险 。


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