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行政复议|三余公司诉三亚市政府无偿收回国有建设用地使用权及行政复议案


最高法院：一、二审判决认为涉案土地闲置满两年以上系三余公司原因导致的 ， 属于认定事实不清 ， 应认定属于政府原因导致的土地闲置
行政复议|三余公司诉三亚市政府无偿收回国有建设用地使用权及行政复议案
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裁判要点
三余公司于2007年8月29日取得涉案土地的6654号土地证 ， 因三余公司未与三亚市政府及其国土部门签订国有土地使用权出让合同 ， 没有约定、规定动工开发日期 ， 因此涉案土地的动工开发日期应“以核发土地使用权证之日起1年”予以起算 ， 即涉案土地应在2008年8月29日前动工开发 ， 但是直至2017年2月8日三亚市国土局作出82号调查通知书时 ， 涉案土地仍未动工开发 ， 已经构成土地闲置的客观事实 。 各方对涉案土地闲置的时间及事实均无异议 。 另 ， 2011年6月13日 ， 三亚市城乡规划委员会作出5号会议纪要 ， 要求10亩内的项目应进行整合后统一规划报建 ， 之后 ， 三余公司针对涉案土地2011年、2014年的两次规划报建 ， 均被三亚市规划局作退档处理 ， 故2011年6月23日至2017年2月8日期间 ， 涉案土地闲置原因系政府原因 ， 各方对此认定亦无异议 。
因此 ， 本案争议焦点是2008年8月29日至2011年6月13日期间 ， 涉案土地闲置究竟系政府原因还是企业自身原因 。 对此 ， 三亚市政府和海南省政府均认为 ， 三余公司于2007年8月29日取得6654号土地证 ， 动工开发日期应为2008年8月29日之前 ， 直至2010年8月29日时涉案土地闲置已达两年 ， 现有证据不足以证实三亚市规划局在2010年8月29日之前 ， 叫停涉案土地的规划报建 ， 故土地闲置原因系三余公司自身原因 ， 依法应予以无偿收回 。 但是 ， 根据本院查明的事实 ， 三亚市规划局在2008年2、3月份 ， 即以涉案土地小于10亩不能单独开发为由 ， 口头叫停了三余公司涉案土地的规划报建 。 故三亚市政府和海南省政府认定在2008年8月29日至2010年8月29日期间的闲置 ， 系三余公司自身原因导致依据不足 ， 本院不予支持 ， 亦应认定属于政府原因 。
基本案情
再审申请人（一审原告、二审上诉人）三亚三余房地产开发有限公司 。
法定代表人杨俊伟 。
委托诉讼代理人张鸿霞 ， 北京市安博律师事务所律师 。
委托诉讼代理人吕然 ， 北京市安博律师事务所实习律师 。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省三亚市人民政府 。
法定代表人包洪文 。
委托诉讼代理人周朝霞 ， 北京大成（海口）律师事务所律师 。
委托诉讼代理人杜家奋 。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省人民政府 。
法定代表人沈晓明 。
委托诉讼代理人高玉萍 。
再审申请人三亚三余房地产开发有限公司（以下简称三余公司）因诉被申请人海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）无偿收回国有建设用地使用权及行政复议一案 ， 不服海南省高级人民法院（2019）琼行终397号行政判决 ， 向本院申请再审 。 本院于2020年6月16日作出（2020）最高法行申1526号行政裁定 ， 提审本案 ， 并于2020年7月16日立案 ， 依法组成合议庭进行审理 。 案件现已审理终结 。
涉案土地位于海南省亚市天涯区路 ， 面积为726.89平方米 。 2007年8月29日 ， 三余公司取得该地的三土房（2007）字第6654号《土地房屋权证》（以下简称6654号土地证） 。 2007年12月13日 ， 三亚市规划建设局（以下简称三亚市规划局）向三余公司核发三规建字（2007）722号《关于三余房地产开发有限公司住宅楼项目的方案审查意见》（以下简称722号审查意见） 。 2011年12月12日、2014年5月8日 ， 三亚市规划局分别作出《审批项目退件、延期审核表》（受理编号：建2011-232号、建2014-32号） ， 均以“用地面积小于10亩的项目应尽可能整合周边用地按规划统一建设”为由 ， 对三余公司的报建档案先予退档处理 。
2017年2月8日 ， 三亚市国土资源局（以下简称三亚市国土局）作出三土资察（2017）82号《闲置土地调查通知书》（以下简称82号调查通知书） ， 送达三余公司 。 2017年9月27日,三亚市国土局作出三土资察（2017）716号《闲置土地认定书》 ， 认定涉案土地闲置满两年 ， 且非政府原因 。 2017年12月22日 ， 三亚市政府作出三府征补决（2017）11号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称11号收地决定） ， 决定无偿收回涉案土地 。 三余公司不服 ， 于2018年1月16日向海南省政府申请行政复议 。 2018年9月11日 ， 海南省政府作出琼府复决（2018）31号《行政复议决定书》（以下简称31号复议决定） ， 维持11号收地决定 。 三余公司不服 ， 向法院提起行政诉讼 ， 请求撤销11号收地决定和31号复议决定 。
2018年9月29日 ， 经三余公司申请 ， 三亚市规划委员会作出三规建设函（2018）347号《关于三亚三余房地产开发有限公司报建情况的复函》（以下简称347号复函）称 ， 2007年三亚市规划局向三余公司核发722号审查意见后 ， 因小于10亩用地的项目不宜单独开发 ， 已口头告知暂停办理有关规划手续 ， 并于2011年、2014年对三余公司申报的项目档案做退档处理 。 且 ， 综合考虑历史原因 ， 周边小区已建成使用 ， 涉及权利人较多 ， 无法实施整合和统一改造建设 ， 同时根据三余公司与周边权利人达成的共用消防通道的协议书和小区进出承诺书 ， 及三公消（天涯）（2017）10号《关于“依山雅苑”项目建筑设计方案消防设计意见的复函》 ， 出具该项目的方案审查意见 。


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