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行政复议|三余公司诉三亚市政府无偿收回国有建设用地使用权及行政复议案( 二 )


2017年2月8日 ， 三亚市国土资源局（以下简称三亚市国土局）作出三土资察（2017）82号《闲置土地调查通知书》（以下简称82号调查通知书） ， 送达三余公司 。 2017年9月27日,三亚市国土局作出三土资察（2017）716号《闲置土地认定书》 ， 认定涉案土地闲置满两年 ， 且非政府原因 。 2017年12月22日 ， 三亚市政府作出三府征补决（2017）11号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称11号收地决定） ， 决定无偿收回涉案土地 。 三余公司不服 ， 于2018年1月16日向海南省政府申请行政复议 。 2018年9月11日 ， 海南省政府作出琼府复决（2018）31号《行政复议决定书》（以下简称31号复议决定） ， 维持11号收地决定 。 三余公司不服 ， 向法院提起行政诉讼 ， 请求撤销11号收地决定和31号复议决定 。
2018年9月29日 ， 经三余公司申请 ， 三亚市规划委员会作出三规建设函（2018）347号《关于三亚三余房地产开发有限公司报建情况的复函》（以下简称347号复函）称 ， 2007年三亚市规划局向三余公司核发722号审查意见后 ， 因小于10亩用地的项目不宜单独开发 ， 已口头告知暂停办理有关规划手续 ， 并于2011年、2014年对三余公司申报的项目档案做退档处理 。 且 ， 综合考虑历史原因 ， 周边小区已建成使用 ， 涉及权利人较多 ， 无法实施整合和统一改造建设 ， 同时根据三余公司与周边权利人达成的共用消防通道的协议书和小区进出承诺书 ， 及三公消（天涯）（2017）10号《关于“依山雅苑”项目建筑设计方案消防设计意见的复函》 ， 出具该项目的方案审查意见 。
一审判决
三亚市中级人民法院（2019）琼02行初7号行政判决认为 ， 三亚市规划局作出722号审查意见之后 ， 涉案土地已经具备开发建设条件 。 三余公司应于取得6654号土地证的一年之内 ， 即2008年8月29日前动工开发 。 但是 ， 三余公司一直未按照确定的规划条件动工建设 ， 直至2010年8月29日时 ， 涉案土地闲置已满两年 ， 且非政府原因 ， 是三余公司怠于履行开发建设职责导致的 。
三亚市规划委员会的347号复函不能证明 ， 涉案土地在2010年8月29日前的闲置系政府原因 ， 不能据此免除三余公司的法律责任 。 三余公司后来重新规划报建的行为不构成对土地闲置无偿收回的阻却事由 ， 亦不能免除其法律责任 。 因此 ， 11号收地决定证据充分 ， 适用法津正确 ， 符合法定程序 ， 31号复议决定予以维持 ， 并无不当 。 三余公司提出涉案土地不应认定为闲置 ， 未能动工开发系政府原因等主张 ， 欠缺事实和法律依据 ， 应不予采信 。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定 ， 判决驳回三余公司的诉讼请求 。 三余公司不服 ， 向海南省高级人民法院提起上诉 。
二审判决
海南省高级人民法院（2019）琼行终397号行政判决认为 ， 涉案土地的动工开发日期为2008年8月29日 ， 但是直至2010年10月仍未动工开发 ， 超过动工开发日期已满两年 。 三余公司未能提供证据证明在此期间 ， 涉案土地未动工开发属于政府原因或不可抗力 。 三余公司于2010年11月的打桩工作未取得施工许可证 ， 不能视为依法动工开发 。 虽然 ， 三亚市城乡规划委员会于2011年6月13日形成（2011）5号《三亚市城乡规划委员会会议纪要》（以下简称5号会议纪要） ， 确定用地10亩内的项目应进行整合后统一规划建设 。
但是 ， 使用权人无正当理由超过动工开发日期满两年 ， 构成土地闲置持续状态 ， 符合无偿收回条件的 ， 因政府调整规划政策或不可抗力原因 ， 不构成对无偿收回土地的阻却事由 。 因此 ， 一审判决认定事实清楚 ， 适用法律正确 ， 处理结果并无不当 ， 应予以维持 。 三余公司的上诉理由不能成立 ， 应不予支持 ， 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定 ， 判决驳回上诉 ， 维持一审判决 。


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