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杭州一次调整六个区，幅度之大全国罕见 杭州行政区划调整( 二 )


浙江工业大学设计与建筑学院院长陈千虎向《瞭望东方周刊》分析，行政区划调整的内在驱动背景往往是为了解决中心城市功能的培育壮大、资源的优化配置和行政区划的划分之间的矛盾 。
长久以来的财权和事权之争，直接造成了杭州各个城区的资源被自己占用；城市的整体规划也遇到了很多阻碍 。这样下去，一个城市空架子很大，功能区和行政区不对称，会严重制约城市各大平台的建设和功能的培育 。
“比如钱塘新区和城西科技走廊，是浙江省改革开放的标志性战略平台，是浙江创新发展的主引擎 。现在聚集了阿里巴巴等一大批创新资源和大型制造企业 。这些平台的发展前景非常可观，但由于受到所在的萧山、余杭、江干等城区行政区划的限制，空的布局相互割裂，难以有效集中资源，严重制约了未来的发展 。”陈千虎说 。
在这次调整之前，杭州的行政区划存在“大的太大，小的太小”的问题 。
一些区的行政区域太小，导致一些职能无法完全组织或执行 。比如这次调整的上城区、下城区、拱墅区就属于这一类 。
上城区只有18平方公里，下城区只有31平方公里，按规模在全国副省级城市211个城区中排名第210位和第202位 。在人口密度上，原上城区和下城区的人口密度接近每平方公里2万人，不仅高于上海和深圳，甚至高于纽约和东京 。
上述老城区，全市26家省市级三甲医院一半以上集中在此，名校小学、初中众多，优质医疗、教育等公共服务资源过度密集 。原江干、拱墅、萧山、余杭等外围城区，优质公共服务供给相对不足 。
“上城区和下城区都是老城区，行政区划小，有历史保护的责任 。城市建设和产业发展的空空间有限，人口结构老龄化，面临诸多挑战 。合并后，上城区版图得到了拓展，得到了商业金融等新经济新业态的支持，对解决上城区空的整体性和功能，增强发展活力非常有利 。”张京祥分析，“老城区成熟的公共服务设施可以进一步扩大服务范围，增加其辐射效率 。”
“大的太大”的典型是余杭区，这次被撕成了两半 。
余杭区土地面积1228平方公里，是上城区的68倍 。余杭区东西狭长，跨度60公里 。
由于历史原因，余杭的行政中心位于东部的临平 。但近年来，余杭发展最快的经济板块是以阿里巴巴未来科技城为代表的西部科技走廊 。现有的结构导致了余杭的政治中心和经济中心的分裂 。每天大约有30万人在城市的东部和西部过着“钟摆式”的生活，东西部发展差距逐渐拉大 。
“这次一分为二，西边叫余杭区，东边叫临平区，既尊重了历史现实，又缩小了行政单元规模，让两个区都着眼于新辖区功能的全面和有质量的发展，增强经济功能和社会服务功能的完整性 。”张京祥说 。
区域化和城市发展相辅相成 。
陈千虎分析，杭州行政区划的调整，弥合了杭州行政体制分割造成的“伤疤”，不仅重构了杭州的行政区划，也重塑了城市的经济地理，为杭州争创国家中心城市写下了注脚 。
曾经，行政体制分割导致的发展瓶颈是行政区域与功能区域的不匹配，产生逆向内耗 。
比如，在升级之前，钱塘新区受到产业功能区功能和定位的制约，自然存在“重产业轻城市”的发展倾向 。生产、生活、生态空三大领域布局不尽合理，生产与城市人的融合程度不够高 。
钱塘新区常住人口66万 。由于不是正式的行政区，没有单独的公共卫生机构和疾控中心，也给疫情防控带来了诸多不便 。
“整合前，钱塘新区包括原杭州大江东产业集聚区和原下沙经济技术开发区，但两者都是产业功能区，不是行政区，不是一级行政区，所以辖区内没有完整的政府体系，综合配套尤其是社会服务功能不完善 。管委会主要负责招商引资，社会事务一般委托给当地街道、乡镇，造成这一带经济发展与社会事务脱节 。”张京祥说，“这次调整，钱塘区从功能区优化为行政区，这些问题都可以解决 。”
专业人士分析，对于浙江整体而言，钱塘成为行政区无疑是一大优势 。尚未充分开发，用地房多空，是杭参与大湾区建设不可多得的平台 。
从跨两区到建立信息资源网络独立行政区，钱塘将加速成为世界级智能制造产业集群，成为杭州湾数字经济与高端制造业融合创新的引领区，进而成为杭州与武汉、成都等制造业强市竞争的砝码 。
城市功能和产业功能的发展要求行政区划的调整，行政区划的调整又促进空的优化和功能的发展 。张京祥认为这两者是互补的 。


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