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『检察风云』观点 | 腾讯音乐垄断案中止调查：是否合适的处理方式？


作者 | 焦海涛 中国政法大学民商经济法学院教授
尽管人们对“互联网垄断”的担忧与讨论已持续多年 ， 尽管早在2013年法院就已审查了“3Q大战”这样的互联网垄断大案 ， 但因执法机构迄今尚未对一起互联网垄断案件作出过正式的处理决定 ， 而“3Q大战”的判决结果亦未承认互联网垄断的成立 ， 以致人们对互联网领域究竟有没有垄断、反垄断法应如何在互联网领域适用等基本问题仍莫衷一是 。
2019年初 ， 因与环球、索尼和华纳等唱片公司签署独家版权协议 ， 国家市场监督管理总局正式对腾讯音乐展开反垄断调查 。 这似乎意味着由反垄断执法机构主导的“互联网垄断第一案”即将出现 ， 人们期待着执法机构对互联网垄断的表态 。 遗憾的是 ， 2020年2月 ， 执法机构中止了对腾讯音乐的反垄断调查 。
中止调查是一种特殊的垄断行为处理程序 ， 法律依据是《反垄断法》第45条 。 根据该条 ， 在垄断案件调查中 ， 被调查的企业可以向执法机构作出停止、修正或从事特定行为的承诺 ， 执法机构认为承诺足以消除涉案行为可能产生的消极影响的 ， 可以接受承诺并据此作出中止调查决定 ， 之后企业应限期履行承诺 ， 承诺履行完毕的 ， 案件调查终止 。
我国的中止调查程序源自欧盟的“承诺决定” ， 故又称承诺制度 ， 它不仅是一种简便的案件处理方式 ， 也是执法机构与企业之间的和解 。 中止调查决定的最大特点是对企业行为是否违法“保持沉默” ， 它虽不是对涉案行为的合法性予以认可 ， 但也不会对涉案行为作出否定性评价 。 与处罚决定相比 ， 它更像是一种“不了了之”的案件处理方式 。 对执法机构来说 ， 适用承诺制度通常是基于节约执法资源的考虑 ， 即没有必要将有限的执法资源放在那些无关紧要或难以查清的案件上 。
欧盟委员会认为 ， 只有在轻微案件中才可作出承诺决定 ， 如果涉案行为一旦认定违法就必须予以罚款的话 ， 则承诺决定就不合适 。 此外 ， 对那些即便投入极大执法资源也难以查清的案件 ， 及早结束调查程序也不失为一种现实选择——我国台湾地区“公平交易法”实践中的承诺制度主要就适用于这类案件 。
『检察风云』观点 | 腾讯音乐垄断案中止调查：是否合适的处理方式？
本文插图
就腾讯音乐垄断案来说 ， 中止调查是否一种合适的处理方式？支持者无非考虑的是互联网行业的特殊性 ， 进而不宜贸然认为互联网垄断的存在 ， 加上本案涉及知识产权问题 ， 更需秉持包容审慎的态度 。 的确 ， 在互联网领域适用反垄断法必须慎之又慎 ， 这是学界与实务界的一致看法 ， 但包容审慎强调的是一种小心谨慎的执法态度和专业细致的执法方式 ， 绝不是对问题视而不见、充耳不闻 ， 更不是在问题出现之后不愿面对、竭力回避 。 相信执法机构对本案适用承诺制度肯定进行过专业性考虑 ， 如难以认定市场支配地位、不敢贸然确认垄断行为存在 ， 但也有可能是一种无奈选择——如同2011年末曝光的中国电信、中国联通涉嫌宽带垄断案一样 ， 尽管执法机构具有强烈的处理意愿 ， 但在多方因素影响下最终也不得不接受了企业承诺 。
反垄断执法有时不单纯是一种法律适用过程 ， 在面对特殊行业、特殊主体或在特殊阶段时 ， 也可能是一种妥协过程 。 对此我们不应苛责执法机构 ， 但从理论上仍需反思互联网垄断究竟是否存在 ， 以及哪些案件才能以中止调查方式了结 。 中止调查的主要好处是节约执法资源 ， 但显然并非所有案件都要考虑节约执法资源的问题 。 反垄断执法的更重要目的在于维护竞争秩序 ， 如果执法资源的节约可能有损竞争秩序维护 ， 中止调查就不是合适的处理方式 。 从这个角度看 ， 对本案中止调查 ， 总体上可能弊大于利 。
【『检察风云』观点 | 腾讯音乐垄断案中止调查：是否合适的处理方式？】


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