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外部环境风云变幻之时，海南自贸区是否别有深意？

外部环境风云变幻之时，海南自贸区是否别有深意？
自改革开放以来 ， 中国每一轮政经周期中都会围绕对外开放出台相应的区域战略——换言之 ， 每一个时代 ， 都有一个对外开放的先锋 。 当前中国对外开放的先锋呈现南北争辉的格局：北有雄安 ， 南有海南 。 尤其是海南的自由贸易港建设 ， 旗帜鲜明瞄准自由贸易 ， 高举高打 。而随着今年以来新冠疫情的全球蔓延 ， 中国外部环境和世界经济形势风云变幻、严峻复杂 ， 以至顶层提出“要坚持底线思维” 。 在此背景之下 ， 肩负新时代全面改革、深化开放的海南自贸区建设的一举一动 ， 格外引人关注 。4月27日 ， 13届全国人大常委会第十七次会议审议相关决定草案 ， 拟授权国务院在海南自由贸易区暂时调整相关法律的实施 ， 将涉及游轮管理、土地征收、种子进出口的相关权限下放到海南自贸区 。 根据先例 ， 此举被业界视为在为海南自贸港单独立法进行探路 。那么 ， 海南全面深化改革开放的主要逻辑是什么？其实现自由贸易的着力点何在？再此分享国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘云中的分析解读 。以下为正文：赋予海南经济特区改革开放新的使命 ， 是习总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略 。 2018年颁布的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》 ， 是指导海南发展的纲领性文件 ， 对海南的战略定位、现代经济体系、全面开放等做出了明确的规定 。 本文主要讨论一下海南全面改革开放的主要逻辑和着力点 。全面改革与围绕服务贸易的开放观察近十多年来海南的经济社会数据 ， 在全国省级行政单元内 ， 产业结构有两个很突出的特征：一是海南的房地产及相关行业占比很高 ， 将建筑和房地产这两个行业的占比加总 ， 2004年是10.3% ， 2010年是18.9% ， 2018年和2019年保持在19%左右的高位上；二是农业占比虽逐步下降 ， 但仍然较高——2004年占比为34% ， 2010年下降到26% ， 2018年和2019年仍然在21%以上 。这两个特点和海南的自然条件密切相关 ， 也是支撑海南发展的重要因素；但也带来了一些问题：例如对海洋自然岸线的占用、人才尤其科技人才的流入少 ， 导致经济的持续增长能力弱 。 因此 ， 海南的持续发展需要转变方式 ， 向开放和创新要发展动力 。为了应对海南发展面临的挑战 ， 国家对海南的发展做出了重要的安排 。 近年来的发展有若干重要的标志性事件：一是2010年正式启动的海南国际旅游岛建设 ， 在2020年将海南初步建成世界一流海岛休闲度假旅游胜地 ， 另一个就是2018年的指导意见 ， 在海南全岛建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港 。 循此思路 ， 可以看到推动海南发展的一些重要逻辑 。第一、面向全面开放的改革 。 改革是有方向和目标的 ， 不同地区的改革除了共性之外 ， 还有各自的特点 ， 海南推动的改革是为了更好的全面开放 。 海南的国际旅游岛以世界一流的海岛休闲度假旅游目的地为目标 ， 并打造国际经济合作和文化交流的重要平台 ， 使海南成为我国立足亚洲、面向世界的重要国际交往平台 。 海南全岛建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港是高标准高质量的、实现高水平的贸易和投资自由化 ， 这对全面改革和制度创新有很高的要求 。 贸易尤其是投资的自由化 ， 对于产权制度、司法制度、人员跨境流动管理等制度设计 ， 必须是基于长期的、可预期的和透明的环境 ， 开放的内容不是某个要素、某个产品、某个主体 ， 而是要素、产品和主体的全方位开放 。 这就必然要求重构原有的体制机制 ， 进行整体制度创新 ， 以适应全面开放的需要 。第二、围绕服务贸易的开放 。 全面开放有阶段性重点 ， 这次海南全面开放的重点就是做好服务贸易 。 这既与我国经济社会发展阶段相适应 ， 也符合海南的客观特点 。 经济发展的过程表现为服务业和城市化的比重逐步提高 ， 体现在人均收入的增长 ， 随着我国经济向高收入水平迈进 ， 服务业的发展和服务贸易的提质 ， 是重中之重 。 由此 ， 《指导意见》提出海南的产业升级首要的是加快现代服务业的发展 ， 加快服务贸易创新 。第三、服务国家战略的实现 。 海南的全面改革开放和自由贸易区的建设 ， 有明确的目的 ， 那就是服务于国家战略 ， 为海洋强国、“一带一路”建设、军民融合发展等重大战略 ， 提供支撑保障 。 只有和这些紧密联系的领域 ， 才是优先发展和重点保障的方向 。简而言之 ， 就是要实现自由贸易按照设定的目标 ， 海南的自由贸易试验区建设要在2020年取得重要进展 ， 国际开放度显著提高 ， 2025年初步建立自由贸易港制度 ， 营商环境达到国内一流水平 ， 2035年自由贸易港的制度体系和运作模式更加成熟 ， 营商环境跻身全球前列 。 简而言之 ， 就是要实现自由贸易 。 当然 ， 对于自由贸易试验区和自由贸易港的认识和界定肯定是随着时代而变化的 。 当前看来 ， 主要的着力点有：第一、以我为主进行制度设计 。 在自由贸易理论和实务中 ， 有多边贸易自由化协定和双边自由贸易协定 ， 通常双边自由贸易协定的贸易自由化水平要高于多边贸易 。 除此之外的第三种 ， 就是自主独立设置的经济特区 ， 在其中实行单方面的贸易投资自由化政策 ， 其贸易投资自由化的水平由主权国家根据战略需要决定 ， 一般来说要高于多边和双边自贸协定 。 海南的自由贸易试验区和自由贸易港就是这第三种类型 。 因此 ， 海南的自由贸易和投资政策的制定 ， 必然是以我为主的制度设计 ， 而不必拘泥于现有的多边和双边自由贸易协定 。第二、实行统一的服务贸易市场主体准入制度 。 除非在极端情形下 ， 应该制定对来自不同国家和地区、各种所有制和不同的商业存在方式的一视同仁的准入规则 ， 形成公平、规范、有效、高度法治化的市场竞争环境 。 一视同仁的准入规则的前提是 ， 有明确而确定的事前准入标准、事中的监测标准和事后的评价准则以及充分的信息共享与甄别 ， 对市场主体的知识产权、环境保护、社会保障和投资者权益保护给予明确的规定 。第三 ， 实行专业人才的跨境自由流动 。 开展服务贸易最重要的专业技术人员的专业服务 ， 可以借鉴部分国家和地区实行的出入境免签作法 ， 放开专业技术人员的签证 ， 发放工作许可 ， 最大限度减少人才跨境流动的成本 。 对于专业技术人员的认定 ， 可以按照相关国际组织的规定 ， 例如国际注册会计师协会的程序规范来认定 ， 但更重要的是多开展双边的交流和协商 ， 确定双方可接受的资格认定 ， 提升专业技术资质评价和认证的国际化水平 ， 可实行对外的单边开放 ， 全面放开专业技术人员境内执业准入 ， 促进高水平专业技术服务的自由化 。第四 ， 逐步实行资本项下的可兑换和资金跨境自由流动 。 自由贸易区和自由港的建设 ， 需要便捷的结算和交付 。 目前情况下 ， 可利用企业主体在海南设立的自由贸易账户 ， 开展离岸金融业务；未来 ， 结合人民币国际化进程 ， 实现资本项下的可兑换和资金跨境自由流动 。 当然 ， 除了资金流动之外 ， 实施起来最为便捷、也最为迫切的是 ， 对相关设备和物品进口的零关税和零壁垒 ， 降低海南自贸港内服务贸易提供商的成本 ， 增强竞争优势 。实现这一切的基础 ， 就是要加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平统一高效的市场环境 ， 更快地转变政府职能 ， 提升政府治理能力 。海南加快服务贸易自由化的努力两年以来 ， 海南为落实《支持海南全面深化改革开放的指导意见》和《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》 ， 在推进自贸区试验区和自由港建设方面做了很多探索 ， 不仅制定出台了多项综合性政策 ， 而且在贸易、税收、投资、海关等方面出台了细化措施 ， 体现了海南加快服务贸易自由化的努力 。 这些措施 ， 对于其它地区有着借鉴意义 。首先是人才引进 。 海南出台了“百万人才进海南行动计划” ， 细心地从工作激励、配偶就业、子女教育多方入手 ， 吸引服务业和服务贸易亟需人才 。 海南在细化服务贸易和服务业发展所需人才方面 ， 做了很多基础性工作 ， 梳理服务贸易所需要的人才 ， 值得其它发展服务贸易的地区借鉴 。其次是各类要素的市场化配置 。 例如在用地方面 ， 改革新增建设用地计划指标安排机制 ， 鼓励和引导存量商品住宅用地转型 ， 优先保障以旅游业、现代服务业和高新技术产业为主导的、符合海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港发展定位的产业项目 。 劳动力方面 ， 海南在全省范围内除三沙外 ， 基本取消落户限制 ， 对于省外居民 ， 取得居住证并参加海南省城镇从业人员基本养老保险和海南省城镇从业人员基本医疗保险的 ， 都可在有合法稳定住所的城镇社区落户 。第三是国际专业人才的跨境自由流动 。 如海南实施的《外国人来海南工作许可管理服务暂行办法》 ， 对国外人才的分类、申报和审批程序、市场准入等方面的规定 ， 都很有意义 。第四 ， 对一些服务业和服务贸易行业的扶持办法 。 例如对博鳌乐城国际医疗旅游先行区的扶持 ， 海南邮轮业相关的港口、船舶和海上游航线的管理和支持 ， 值得后来者学习借鉴 。当然 ， 海南自由贸易试验区和自由港的建设任重而道远 ， 还需要日积跬步、还需要更多的务实创新 ， 以至千里 。


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