部分基层“三保”困难、工资延发……疫情之下，央地财政关系经历了什么？将走向何处？( 四 )
我国现行央地财政关系的基本框架始于1994年的分税制改革 ， 其初衷是充分调动中央和地方两个积极性 。 实施当年 ， 中央财政收入在财政总收入中的比重增长到55% ， 宏观调控能力大幅增强 。
作为硬币的另一面 ， 由于历史局限性 ， 分税制也遗留了一些问题 ， 最突出的一点便是中央与地方财权与事权的不平衡 ， 地方用占小头的收入承担着占大头的事务 。
收入上收效应在各级政府间层层传递 ， 最终导致基层财政在国家收入中占比很小 。 于是便有了“中央财政高速增长 ， 省级财政喜气洋洋 ， 地市财政勉勉强强 ， 县乡财政哭爹喊娘”的局面 。 在不少人看来 ， 这是导致地方财政出现困难的主要原因 。
杨志勇等专家认为 ， 财权向中央集中 ， 有其合理性 。 他谈到 ， 分税制改革最初设定的目标就是中央和地方财政收入“六四开” ， 财政支出“四六开”（这个目标后来未实现） 。 其目的 ， 一是要改善中央财政状况 ， 二是要提高中央财政的调控能力 。 在国家财政总体状况改善的基础之上 ， 中央财政能够用20%的财政收入来调控地方 ， 有利于促进地方基本公共服务均等化 。
因此 ， 在某种意义上 ， 地方财政收支存在“缺口”不是问题 ， 而是制度设计使然 。 而且 ， 对于这一“缺口” ， 无论是中央财政通过转移支付等手段 ， 还是地方财政通过土地出让金、行政事业性收费、罚没收入等手段 ， 都可以在相当程度上弥补 。
换言之 ， 虽然地方的财权有限 ， 但实际的可支配财力不见得少 。 中国社会科学院大学副校长张斌曾对此做过系统分析 ， 得出的结论是：无论是一般公共预算收入还是全口径预算收入 ， 地方政府的占比都比较高 。
问题的关键在事权 。
一个被经常引用的数据是：中央政府与地方政府支出责任的对比大概是15:85 。
解决问题的关键在于建立一套财力与事权相匹配的财政体制 。
怎么实现？有两个方向：一个是事权或者说支出责任上移 ， 一个是财力下放 。
事权上移 ， 就是说将一部分不适合较低层级政府承担的事权转移至较高层级政府 ， 或者共同承担 。 在义务教育、医疗卫生和社会保障这几个方面 ， 要逐步提高中央和省级政府的支出比例 。 从实践来看 ， 大多数市场经济国家的义务教育、医疗卫生和社会保障支出的较大比例 ， 都是由中央政府承担或者由中央政府与层级较高的地方政府共同承担的 。
财力下放 ， 对我国来说就是要建立规范的财政转移支付制度 ， 将一部分中央政府集中的财力转移给地方政府 。 目前 ， 虽然相当比例的中央财力是通过转移支付方式转给地方 ， 但问题是制度不规范 ， 助长了“跑部钱进”的现象 。
不管选择什么方式 ， 都有一个重要前提 ， 那就是先合理划分好中央和地方的事权 。 只有事权清晰了 ， 才能根据这种划分配置相应的财力 ， 并将其制度化 。
2016年8月 ， 国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》 。 此后 ， 我国已陆续出台了基本公共服务、医疗卫生、教育、交通运输、生态环境、公共文化等领域的财政事权和支出责任划分改革方案 。
这意味着 ， 理顺央地财政关系作为新一轮财税体制改革中最难啃的一块硬骨头 ， 正在被加快推进 。
“当前我国分税制面临的主要问题是各级政府间事权划分及其实现方式不清晰 。 ”张斌强调 ， 中央政府集中财权的程度高低并不是关键 ， 如何使中央和地方政府提供公共产品或服务的成本得以弥补 ， 才是最重要的 。
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