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|行政诉讼监督案件繁简分流机制实践探索

|行政诉讼监督案件繁简分流机制实践探索
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李辰
□行政诉讼监督作为行政检察的核心 ， 其功能是“一手托两家” ， 即一方面监督法院公正司法 ， 另一方面督促行政机关依法行政 。为此而开展的释法说理、实质性化解行政争议、提出社会治理类检察建议等工作都应当属于监督的范畴 ， 必然要求检察机关对所涉案件进行精细化审查 。构建行政诉讼监督案件的繁简分流机制正是基于对监督理念的重新诠释 。
近年来 ， 行政诉讼监督案件呈现数量持续上升、类型分布广泛、矛盾集中突出、息诉化解难度大等特点 。根据中央政法委、两高《关于进一步优化司法资源配置 全面提升司法效能的意见》和最高检有关文件精神 ， 北京市检察院第二分院（下称二分院）在推进行政诉讼监督案件繁简分流方面进行了一些探索 。
推进行政诉讼监督案件繁简分流的实践考量
与法院为缓解“案多人少”的出发点不同 ， 检察机关推进行政诉讼监督案件繁简分流是基于检察机关“法律监督”属性的特殊需要 。
（一）监督范围延伸的需要 。2018年 ， 最高检在全国检察机关部署开展了行政非诉执行监督专项活动 ， 并且将加强行政非诉执行监督作为加强基层检察院行政检察工作 ， 补齐行政检察短板 ， 实现“四大检察”全面协调充分发展的重要抓手 。2018年 ， 全国各级检察机关共受理行政诉讼监督案件1.77万余件 ， 其中非裁判结果类的监督案件占比已经达到47.2% 。可以预见 ， 当基层院对行政诉讼裁判执行和非诉执行的监督工作全面开展起来 ， 案件的体量也会显著增长 。因此 ， 对行政诉讼监督案件进行繁简分流是行政诉讼监督范围延伸的需要 ， 是具有前瞻性的一项机制建设 。
（二）监督精准化的需要 。一件行政案件 ， 通常要经过法院一审、二审甚至再审 ， 才能进入检察机关监督程序 ， 每一道程序都有纠错功能 ， 每经过一道程序 ， 案件都会减少一部分 。可见 ， 受理的案件少、被纠错的案件更少就是行政诉讼监督的客观特点 。实践中应当尊重这个特点 ， 并且将关注重点放在被监督案件的效果和影响力上 。行政监督案件具有天然的类案效应和辐射效应 ， 监督一个案件就有可能影响一类司法行为、一个行政机关甚至整个条线或整个区域的行政执法 。因此 ， 要通过简单案件简化办理 ， 从而集中有限精力办好疑难复杂案件 ， 达到“精准化”监督目标 ， 才是构建“繁简分流”机制的应有之义 。
（三）监督理念更新的需要 。传统的监督理念中只有抗诉和发检察建议是监督 ， 而不支持监督申请就不是监督 ， 这是对“监督”概念的窄化理解 ， 已不能适应当前行政检察工作的发展需要 。行政诉讼监督不等于“挑错” ， 监督的目的也不是为了证明“你错我对” 。行政诉讼监督作为行政检察的核心 ， 其功能是“一手托两家” ， 即一方面监督法院公正司法 ， 另一方面督促行政机关依法行政 。因此 ， 只要是围绕实现上述功能而开展的释法说理、实质性化解行政争议、提出社会治理类检察建议等工作都应当属于监督的范畴 ， 必然要求检察机关对所涉及的案件作为“繁案”进行精细化审查 。构建行政诉讼监督案件繁简分流机制正是基于对监督理念的重新诠释 。
推进行政诉讼监督案件繁简分流的探索
试点期间 ， 二分院通过制定《关于推进行政诉讼监督案件繁简分流的办案指引》（下称《办案指引》） ， 对繁简分流工作进行规范和细化 。《办案指引》共五章45条 ， 并有两个附件 ， 三项配套工作机制 。
（一）尊重行政诉讼监督的特点和规律 ， 明确繁案与简案的甄别标准 。首先对2016年至2018年期间二分院办理的612件案件进行梳理和统计 ， 从案由、裁判结果、办案期限、监督决定等4个方面进行分析 。逐渐明确繁案与简案的范围 ， 实际需要的办案期限 ， 以及可以简化处理的流程节点 。从法律层面和非法律层面两个维度搭建繁案与简案的甄别标准 ， 用概括、列举的方式明确繁案和简案的范围 。第一个维度是法律层面 ， 包括案由类型、原审程序、裁判种类、案件事实、法律适用五个要素；第二个维度是非法律层面 ， 包括政策背景、社会影响、地域特点、办案风险四个要素 。当然 ， 繁案与简案的区分并非泾渭分明 ， 由于受多种因素的影响 ， 二者之间也可能互相转化 。就一般情况而言 ， 具体范围如下：


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