美国城市的“权力游戏”( 二 )

纽约现任市长Bill de Blasio 图片©WSJ

但纽约的市议会也并不是形同虚设——除了具有普遍的立法权以外，纽约的各种重大市政决策（如预算、土地规划等）的最终审批，其实是被掌握在议会的手中。

纽约市议会由51名议员组成图片©New York City Council

但是，很多人不知道的是，纽约现在的这种权力结构，只有30年的历史而已。在1989年，纽约市的市民曾集体投票，对城市宪章进行了史上最为大刀阔斧的修改（overhaul）。在那之前，纽约地方政府的权力结构完全是另外一个样子。那么，当年纽约为什么要修宪呢？最高法院判定纽约政府违宪 30年前纽约修宪的原因，在现在看来非常的不可思议——当时这座城市决定要改变其地方治理的根本结构，其实是不得已而为之，因为同年美国最高法院（Supreme Court）判定纽约市当时的政府结构不符合美国宪法（即“违宪” ， unconstitutional）。自上世纪初，纽约市的主要政府权力是由一个叫做“评议委员会”的组织行使的（Board of Estimate ，以下简称“老委员会”）。老委员会由八位民选官员组成：市长（1人）审计官（1人）议会主席（1人）行政区区长（5人——纽约由5个行政区组成，每个区的居民在选举时投票选出各自行政区的区长）老委员会的权力是巨大而广泛的。事实上，纽约最重要的政府决策都是通过老委员会来制定实施，比如政府预算、土地规划、政府采购合同等。政策的通过与否，由这8人投票决定。老委员会投票结构是：市长、审计官、议会主席一人两票，行政区区长一人一票。然而，问题就出在区长的一人一票制上。老委员会的这种投票方式，看似给了五个行政区均衡的权力，实际上则是造成了反效果。这主要是与纽约市人口分布有关。纽约最大的行政区——布鲁克林当时有220万名居民，最小的区——史泰登岛则只有35万人，后者人口是前者的6分之1；然而他们各自选出来的区长在老委员会中的权力（投票时的票数）却是相同的，这实际上意味着史泰登岛居民对全市政策的影响力度是布鲁克林居民的6倍。

美国城市的“权力游戏”。

纽约市的五个行政区图片©PODS

这种区与区之间民主代表性（representative power）的差别，终于在上世纪80年代后期受到了法律上的质疑和挑战。通过《老委员会vs莫里斯》（Board of Estimate vs Morris）一案，美国最高法院的大法官在1989年一致同意纽约政府违宪，并在判决书中指出： “因为纽约各行政区的人口差别很大，但每个行政区在老委员会中的权力比重却是相等的，所以老委员会的权力结构违反了美国宪法中‘一人一票’（one person-one vote）的原则。 ” 因为原政府权力结构违宪，纽约不得不修改自己的宪章，重新定义市政府权力的分配方式。于是纽约市成立了修宪工作组（Charter Revision Commission），为这座全美最大城市未来的政府权力结构寻找新的方案。 1989：纽约修宪纽约1989年修宪工作组所要完成的任务，或许是20世纪美国城市政治和治理历史上最难也最有趣的议题之一。这里简要梳理一下纽约当年修宪的难点、过程、方案以及结果。（信息来自于当年修宪工作组主席Frederick A. O. Schwarz Jr. 以及成员Eric Lane在1998年所撰写的长文“The policy and politics of Charter making: the story of New York City’s 1989 Charter”）

修宪的难点城市宪章是时代的产物，反应特殊时期、特殊地点、特定人群的意志和精神。纽约1989年的大修宪，除了要解决老委员会投票机制不符合美国宪法“一人一票”原则这个法律难题以外，还需考虑当时纽约城市政治中更加深刻的社会问题，包括种族问题、少数族裔参政议政问题以及区与区之间平衡的问题。同时，修宪并不是由工作组或现任政府说了算的——最终决定权在人民手上。工作组的任务是提出新的方案，然后纽约市民会对其方案进行公投。公投意味着，修宪既是一个在技术上寻求最优解的课题，也是一场政治游戏——修宪工作组不仅仅要制定出符合技术理性的新宪章方案，他们更要保证其方案能跨越种种政治障碍（比如许多原体制下既得利益者的反对）、得到舆论的支持、最终得以通过全民公投的检验。最后需要强调的是：修宪的目的是制定新的政府结构，而不是制定具体的政府政策。宪章将规定政府将依照怎样的过程和方式来做决定，但宪章不会讨论政府该做出怎样的决定。在民主社会中，具体的政策制定是政治家和选民之间的承诺；修宪工作组自始至终的任务是（且仅仅是）为纽约这座城市的民主政治提供新的“根基” ，而不是设计根基上面的“建筑” 。修宪的过程正是因为修宪既是一门技术活，也是一场政治游戏，修宪工作组不能只是关起门来做内部研讨——他们得面向公众，将修宪的过程视为一场“选举”运动（campaign），将各种政治考量和技巧融入到修宪中来。在修宪期间，工作组所做的包括：政府听证会：在修宪的初期，工作组在政府举行了6场公开听证会，就政府结构和管理等议题收集意见。公众听证会：在修宪的不同阶段，工作组在纽约各个地方举行了12场和公众面对面的听证会，让到场的群众就修宪直接提出看法、建议和问题。公众宣传：除了听证会以外，工作组还通过海报、报纸、邮件等形式扩大公众的参与度。只有这种面向公众、公开透明的修宪过程，才能在最终公投时得到广泛的支持。终于在同年八月，工作组完成了修宪提案。在接下来的三个月内，工作组展开了宣传运动，向公众推行修宪提案。修宪工作组非常清楚公投的种种难点，于是他们在宣传工作中重点寻求主要组织、有影响力的个人以及媒体的支持。同时，和政治家参加大选一样，赢得选票的重点是在选民中组成联盟（coalition），将潜在的支持者团结在一起，削弱反对派的势力。