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[中心城市]融通基金邹曦：新基建应以中心城市化为总纲( 三 )


城市经济的发展 ， 核心在于土地供应 。 中国现行的土地管理体制具有条块分割的特点：一方面 ， 土地性质进行了严格限定 ， 其用途转换受到各种约束；另一方面 ， 土地供需结构形成了区域之间的不均衡 ， 级差地租难以有效转化 。 这种土地管理体制源自历史上增量改革的路径选择 ， 对于发挥地方积极性促进经济增长曾经起到积极作用 ， 但是随着中国经济的持续发展 ， 其对中心城市化的制约作用显露无疑 。 我们欣喜地看到 ， 土地管理体制改革已经在有效推进 。 2019年2月中央一号文件指出：“扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用 ， 调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴 。 ”2019年8月 ， 新版的《土地管理法》出台 ， 对土地管理制度进行重大调整 。 2020年3月 ， 国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》 ， 赋予省级人民政府更大用地自主权 。 我们认为 ， 依托中心城市化进程改革土地管理体制 ， 通过耕地跨省置换、集体建设用地入市、宅基地流转等改革措施实现土地在性质和空间方面的转换 ， 将释放出巨大的土地红利 ， 为中心城市的发展提供持续的资源支持 。
首先 ， 土地管理体制改革有助于改善土地供需结构的错配 ， 实现充分的城市化 。 中国经济发展到目前阶段 ， 产业积聚格局以及随之产生的人口流向趋势日益显著 。 北上广深等一线城市以及众多区域中心城市 ， 人口持续净流入 ， 但是土地供应受制于原有体制和规划 ， 导致城市建成面积严重不足 。 举例来说 ， 目前北上广深四大一线城市的建成面积总和仅略高于日本的东京都 ， 常住人口总和则相当于东京都的2-2.5倍 ， 而且人口还在持续净流入 ， 人均建成面积较低造成了房价高企、常住人口不能充分城市化等问题 。 全球各大主要都市圈 ， 包括纽约、东京、伦敦等 ， 基本都没有大面积的耕地存在 ， 而中国特有的现象是 ， 已经初具雏形的北上广深三大都市圈中仍有大面积的耕地存在 ， 其中北京约14% ， 广州约13% ， 上海约30%的国土面积为耕地 ， 这与历史上“十八亿亩耕地红线”按行政区域划分有很大的关系 。 与之相对应的是 ， 中西部地区处于人口净流出状态 ， 虽然难以发挥出土地的使用效率 ， 从全国范围来看土地单位产出明显不经济 ， 但是在规划上仍然拥有充足的建设用地 。 这实质上就是土地供需结构的错配 。 由此可见 ， 以北上广深为代表的中心城市 ， 由于土地属性的限制 ， 实质上处于土地使用空心化的状态 ， 进而形成常住人口的空心化 ， 影响了充分城市化的实现 。 通过跨省耕地置换、深度挖潜存量建设用地、加大经济发达地区农用地转为建设用地的审批权限等改革措施 ， 将有助于这些问题的改善 ， 推动中心城市化的加速实现 。
其次 ， 土地管理体制改革有助于提高中低收入人群的财产性收入 ， 提升“人的城市化” 。 一方面 ， 增加中心城市的土地供应 ， 可以有效控制房价处于合理水平 ， 降低生活成本 ， 有利于中低收入人群在中心城市定居；另一方面 ， 农村人口转入城市定居过程中 ， 其原本拥有的土地资产通过合理机制转换为有关的资产 ， 将降低中低收入人群在中心城市定居的门槛 。 2019年3月 ， 国家发改委在《2019 年新型城镇化建设重点任务》中指出：“在安排各地区城镇新增建设用地规模时 ， 进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重 ， 探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用 。 ”在世界各国城市化进程中 ， 城市贫民的大量产生和聚集是一个显著的社会经济问题 ， 可称之为“人口的无序城市化” ， 在中国推进中心城市化过程中应当加以关注和控制 。 通过有效利用历史原因形成的土地资产持有结构 ， 改进土地管理体制 ， 我们完全可以探索建立农村人口的“带资进城”机制 ， 将农村土地资产的置换与农村人口的城市化有效衔接 ， 根据城市发展进程稳步推进 ， 从而实现中低收入人群的“有序城市化” 。


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