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『国家公园』在秦巴山脉构建国家公园和自然保护地中部集群( 二 )


从结构要素来讲 ， 应以国家公园为主体、自然保护区为基础、风景名胜区为特色、自然公园为补充 ， 建设秦巴山脉自然保护地体系 。建议自然保护地占到该区域总面积的42% 。具体来讲 ， 保留神农架国家公园 ， 新增伏牛山国家公园；优化大熊猫国家公园 ， 以其陕西片区为基础整合建立秦岭国家公园 。届时 ， 4个国家公园的总面积约为46907平方公里 ， 占区域总面积约15% 。目前 ， 大熊猫国家公园体制试点陕西片区是相对独立的一块“飞地” ， 建议以陕西片区为基础 ， 纳入牛背梁、平河梁等重要保护区及嘉陵江、汉江、丹江等江河源头 ， 整合设立秦岭国家公园 ， 面积由4386平方公里扩大为19080平方公里 。设立秦岭国家公园可谓一举三得：第一 ， 秦岭的生态、文化和精神价值得以全面、完整和系统保护；第二 ， 降低了大熊猫国家公园的管理难度；第三 ， 为秦岭入选世界自然和文化遗产名录创造条件 。考虑到伏牛山—熊耳山植物多样性保护价值高 ， 是秦巴山脉最重要的生物多样性保护热点区域之一 ， 并且存在较大保护空缺 ， 建议整合建立面积约为6000平方公里的伏牛山国家公园 。此外 ， 建议在秦巴山脉区域分别设立自然保护区32处、风景名胜区19处、自然公园90处 ， 占区域面积比例分别约2.4%、10.3%和14.7% 。
难在哪——
跨省生态治理制度待解
秦巴山脉自然保护地体系建设的难点在于跨省域生态治理制度的建立 。
垂直维度上 ， 涉及中央政府和各级地方政府之间的事权划分 。由于秦巴山脉在国家生态安全方面具有极为重要的战略地位 ， 因此秦巴山脉的生态保护尤其是国家公园建设首先是中央政府的责任 。如果“优先生态保护” ， 那么5省1市的各级政府会损失一定的产业发展机会 ， 秦巴山脉的原住居民经济收入也会受到一定影响 。如何划分中央和各级地方政府生态治理事权？如何保障精准脱贫目标的实现？如何回应地方合理的发展诉求 ， 同时抑制不合理的发展冲动？如何相对公平地设计生态补偿机制 ， 实现“绿水青山就是金山银山”的科学发展理念？这些都是不得不面对的难题 。
水平维度上的难点在于跨省域协调机制的建立 。由于5省1市面对不同的经济、社会和环境发展状况 ， 具有不尽相同的战略发展定位和路径 ， 如何协同管理跨省域生态廊道 ， 协同开展跨省域生态修复 ， 协调出基本一致的保护管理和生态补偿政策 ， 相对公平地分享生态系统服务 ， 这些也是不得不解决的难题 。
针对上述难点 ， 提出两点近期行动建议：一是组织力量开展“秦巴山脉生态治理体系和治理能力现代化研究” ， 实事求是 ， 创新思路 ， 破解跨省域自然保护地建设和管理难题；二是研究建立“秦巴山脉生态治理科学委员会” ， 系统制定区域科学研究计划 ， 全面指导区域科研和监测 ， 组织建设统一的区域生态数据库 ， 为秦巴山脉生态治理现代化奠定科学决策基础 。
（本文在中国工程院咨询课题基础上完成 ， 感谢刘海龙、赵智聪、周雨夏等成员的贡献 。）
【『国家公园』在秦巴山脉构建国家公园和自然保护地中部集群】《光明日报》（ 2020年05月09日 05版）


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