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对“撤村并居”、“农民上楼”的系统思考对“撤村并居”、“农民上楼”的系统思考( 四 )


第一, 村民共同体 (村社集体) 处于瓦解之中, 农村没有了可以承担“撤村并居”任务的合法主体 。现阶段完全靠国家权力治理农村是不现实的 。村民自治 (经济发展、社区建设、社区管理——“三位一体”) 是以村民共同体存在为前提的 。现在的农村, 传统的血缘和地缘农民组织资源消亡了, 绝大多数建立在土地集体所有制和集体经济基础上的村民共同体也因为集体所有制和集体经济的瓦解而名存实亡 。
改革开放以来, 中国绝大多数村庄共同体不是走向大寨、华西、永联和周家庄等“三位一体”功能完善的村社 (村民共同体) , 而是走向了小岗村 。小岗村在“增人不增地、减人不减地、承包地不要钱还有补贴”和土地承包“长久不变”等政策作用之下, 村民共同体内部“结平衡账”机制消失, 村民共同体被迫处于分化瓦解之中 。在这样的村内, 利益完全对立的人越来越多, 村民共同体日益分化, 自主搞水利、道路等基础设施建设不可能, 自主搞“撤村并居”、“土地整理”更不可能 。
在村民共同体日趋瓦解的背景下, 谁来主持实施“撤村并居”、“集中居住”?村社内部成员之间的各种利益冲突怎么平衡?如果一定要实施“撤村并居”、“集中居住”, 只能借助外部的力量 。借助外部的力量解决不了“增人不增地、减人不减地、承包地不要钱还享受补贴”和“长久不变”所致的不公平问题, 注定了“撤村并居”、“集中居住”不可能一帆风顺, 更不能人人如意 。
最近20年的农村政策和法律法规, 是按照城市人和进城人的逻辑制定的, 几乎没有按照完善村民共同体“经济发展+社区建设+社区治理”三位一体功能的要求制定 。这是上世纪90年代以来中国三农问题日益严峻的根源, 更是农村好事也难做好、甚至做成坏事的根源 。
第二, 某些基层政府企业化, 导致官商勾结制度化、合法化 。由于绝大多数村社共同体在不断瓦解之中, 实施“撤村并居”合法的、有效的主体缺位, 替代的办法是由基层政府主导“撤村并居”、“集中居住” 。由于基层政府是最低级政府, 财政最穷, 却要承担很多基础设施建设、公共服务的配套资金任务和维稳任务, 处于负债度日的状态, 因此受财政之困而被迫成为了准经纪人 。统筹实施“撤村并居”、“集中居住”, 对乡镇政府而言, 既是出政绩的机会, 也是改善财政状况的机会 。
现在的乡村, “撤村并居”、“集中居住”之事, 农民村社共同体做不了, 农民合作社不能做, 单个农民不能做, 只有开发商做是合法的 。很多地方搞“撤村并居”、“集中居住”都有开发商参与、甚至主导, 这不仅是基层官员腐败、“官商勾结”的偶然现象, 制度和法律有缺陷也是重要原因 。
做大规模的“撤村并居”、“集中居住”虽是好事, 但政府要赚钱, 开发商要赚钱, 农民没有自主性和自主权, 要将这件好事做好, 实在有些难 。
第三, “土地增减挂钩”的战略正确, 实施“撤村并居”的策略有失误 。为了守住18亿亩耕地红线, “土地增减挂钩”战略上是正确的 。这个战略的本质是在偏远地方通过“非转农”, 在发达地方“农转非”, 以此实现占补平衡, 让偏远的地方和发达地方共享土地工业化、城市化带来的地租增值收益 。越偏远的地方和越发达的地方合作“占补平衡”, 地租增值就越多, “撤村并居”就越容易操作 。
可是, 有些地方恰恰相反, 在城郊村或在经济发展较好的村搞“撤村并居”, “撤村”不便宜, “并居”也更贵 (主要是新占的土地贵) , 节约出来的地还不多, “宅基地换房子”就很困难 。
城郊村、生态村、文化村、古村、经济发达村、庭院经济发达村、特种农业村等, 都不宜“撤村并居”和“非转农”, 因为这些村子的建设用地非常宝贵, 甚至其未来价值不低于一般性的城市建设用地 。城郊村是“农转非”的对象, 是未来城市的一部分, 切切不可急于搞“撤村并居”和“非转农” 。
第四, 主要领导不深入一线, 体制整体缺乏主心骨和执行力 。“土地增减挂钩”政策和“撤村并居”是涉及全局的大好事, 迫切需要各级主要领导下乡驻村办点, 在第一线操作中调查研究, 及时发现问题和矛盾, 及时修改政策和制定新的政策, 以保证将此好事健康地继续下去 。不深入一线, 遇到问题“绕道走”, 就会导致半途而废 。


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