专访行政区划论证专家林拓：县改区需加强后续评估结果纳入考核

撤县设区改革继续保持着快速推进的步伐。
6月份以来，芜湖、长春、成都、烟台、邢台、南通等6市拿到国务院批复将县改为市辖区，城市规模进一步扩容。其中，烟台撤销蓬莱县级市、长岛县，合并为蓬莱区，成为“无县”市。
在这一轮新型城镇化浪潮中，撤县设区已经成为城市扩容的一个主要手段。民政部公开数据显示，过去十年间，全国共撤销141个县、同时增加了110个市辖区，县域数从1464个县减少至1323个，市辖区则从855个增加至965个。
撤县设区背后是怎样的政经逻辑？什么样的城市适合县改区？改革成效如何？近日，南都专访全国行政区划论证专家、华东师范大学城市与区域科学学院教授林拓，作为长期关注行政区划的学者，林拓回应了撤县设区的关注焦点。

近年来撤县设区进入快车道：更加注重区域协调发展

南都：我们关注到， 1978年至2016年间，县级市的比例大幅度压缩，由原来的近7成下降至不到6成，而市辖区则由原来的不到2成增长超过30% 。为何会出现这一现象？
林拓：相当长时期内，我国城镇化发展战略是“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇” ，曾出现了不少的“县级市” 。为严格保护耕地、控制建设用地， 1997年，国务院决定“暂停审批县改市” 。许多省份陆续实行“扩权强县”和“省直管县”改革，而撤县设区几乎成为地级以上城市扩容发展的主要途径。
2012年以来，新型城镇化战略和区域协调发展战略的稳步实施，尤其是近年来，我国城市化发展思路的更加注重“以大城市引领的城市群和都市圈” ，在推进中小城市发展的同时，撤县设区的进程也趋于加快。有的西部省会城市集聚了全省三分之一甚至近半的常住人口，却“拥挤”在几个狭小的市辖区，大城市病滋生，势必影响这些城市的可持续发展，需要通过撤县设区等方式优化城市格局。
再放开来，如何使我国优势地区有更大发展空间，这是今后的重要战略命题。像深圳，大家都在讲的北上广深一线城市之一，实际上， 1979年1月撤销宝安县设立的深圳市行政区域面积仅1997.47平方公里，换言之，现在深圳的行政区域仅仅是南方一个沿海县的面积规模。
南都：从推进情况来看，这一轮撤县设区改革与过去有何不同？
林拓：过去撤县设区主要集中在直辖市、省会城市、副省级中心城市，这些城市早期发展就比较快，比如武汉上世纪90年代末相继完成撤县设区，再比如深圳、厦门等经济特区城市，也很快通过撤县设区成为“全区化”城市。
而这一轮撤县设区，在原有基础上进一步向次中心城市扩展，这也符合一些地级市内在发展的需要。在区域经济发展一体化的大趋势下，一些地级市发展壮大成熟，为适应区域协调发展的需要逐步撤县设区；而相对独立的县，沿袭以往发展路径面临的困难也越来越多，也更希望融入更大区域来发展。总体来看，这一轮改革更加突出以人民为中心的发展，更加强调统筹区域协调发展，更加注重发展质量，更加科学化规范化理性化。
南都：如何理解“更科学化规范化理性化”？
林拓：近年来“更科学化规范化理性化”是贯穿于撤县设区的调整前论证、审核、审批，调整中的组织实施以及调整后效果评估的全过程。新的《行政区划管理条例》经国务院常务会议通过，自2019年1月1日起实施；《行政区划管理条例实施办法》经民政部部务会议通过，自2020年1月1日起施行，对包括撤县设区在内的行政区划变更的必要性、科学性、合理性以及经济社会效益、主要风险源、风险点的排查情况等作出明确规定，绝对不是什么城市都能撤县设区。
应该说，大家看到的是国务院批复的最后结果，但之前地方和民政等相关部门和人士做了方方面面大量的筹划、论证、评估、征求意见及优化方案等纷繁复杂又细致入微的工作，却很少见诸报端。《实施办法》规定，市、市辖区设立标准的内容应包括：人口规模结构、经济社会发展水平、资源环境承载能力、国土空间开发利用状况、基础设施建设状况和基本公共服务能力等；实施办法还要求行政区划变更，要提供风险评估、专家论证、征求社会公众等意见的综合研判情况。民政部门组织拟订市、市辖区设立标准和镇、街道设立标准，应当会同有关部门对标准的实施情况进行评估，并根据评估情况按照规定的权限和程序调整标准。这在相当程度上弥补了以往行政区划管理的若干不足，切实加强了行政区划改革的科学化、规范化、法治化。