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违法违规行为|“一处失信，处处受限”——信用惩戒的边界在哪里( 二 )


在张欣看来 ， 我国社会信用体系的设计逻辑是希望建构一种横跨法治领域与德治领域的综合性信用治理体系 。
“将违反法律的行为列为失信行为 ， 主要是为了加强执法的威慑性 。比如 ， 有的企业违反了环境保护法 ， 受到行政处罚 ， 有可能在缴纳罚款之后继续制造污染 。但如果被列入失信名单 ， 就会导致企业无法在银行贷款 ， 进而避免排污 。”北京大学法学院教授沈岿说 ， 一些领域违法现象较多且屡禁不止 ， 执法成本较高 。通过各部门的联合惩戒 ， 确实在一定程度上能够改善法律实施效果 ， 减少违法现象的发生 。
“但不能为了提高法律实施的效率而忽略泛化失信和失信惩戒带来的不利后果 。”沈岿指出 ， 从前文所述的案例中也可以看出 ， 一些地方政策不仅将违法与失信划等号 ， 还将公德与之挂钩 。但在依法行政前提下 ， 目前的部分失信惩戒措施已经偏离了法治的航道 ， “这是很危险的” 。
沈岿认为 ， 应遵循信用惩戒谦抑性原则 ， 从法定性、关联性、合比例性以及程序性上对失信惩戒 ， 尤其是联合惩戒进行法治控制 ， “‘一处失信 ， 处处受限’作为一个口号非常形象 ， 但是不能把它当作一种法律原则来用 。否则 ， 会导致对合法权益的保障不足” 。
北京师范大学法学院数字经济与法律研究中心主任汪庆华注意到 ， 实践中 ， 一些规范性文件将个人的违法行为界定成失信 ， 并将违法行为列为失信惩戒对象 ， 带来了对当事人行为的双重乃至多种惩罚 ， 和行政法上的一事不再罚原则容易产生冲突 ， 而惩戒的后果往往会限制公民的基本权利 。
中国人民银行数字货币研究所所长穆长春此前在接受采访时也认为 ， 信用不是“超级警察” ， 也不是为了评选道德楷模；信用系统直接影响社会大众的隐私保护、信贷公平性等公共利益 ， 应该本着“最少、必要”原则进行信息采集、保存和加工 。
与失信惩戒一体两面的是 ， 多个城市推出了各具特色的“信用分” 。
据不完全统计 ， 目前全国范围内已有约20个城市推出了市民信用评价产品 ， 如苏州的“桂花分”、宿迁的“西楚分”、杭州的“钱江分”、威海的“海贝分”、厦门的“白鹭分”等 。
在这类评分机制下 ， 分数高的人群能够获得政策优惠、教育、就业、社会保障等多方面的便利 。这容易被质疑是根据信用分数将人分为“三六九等” ， 将使本该平等享受的公共服务受到限制 。多位专家提醒 ， 这容易成为一种新的寻租方式 。评分如何设计、如何做到公平、如何严格程序 ， 应加以具体规范 ， 将自由操作空间压缩到最低 。
信用不该是个“筐” ， 应用边界亟待划定
案例
2013年5月 ， 江苏省政府办公厅发布《江苏省自然人失信惩戒办法（试行）》 。该办法第20条对较重失信行为人规定三年内禁止报考公务员 ， 第23条对严重失信行为人规定禁止报考公务员 。
该办法发布之际的公务员法第24条规定 ， 不得录用为公务员的人员是曾因犯罪受过刑事处罚的、曾被开除公职的以及有法律规定不得录用为公务员的其他情形的 。可见 ， 上述办法超越了公务员法规定的情形 ， 违反了公务员录用限制的法律保留原则 。
“信用是个筐 ， 什么都往里装 。”定义“信用”、划定应用边界是当前亟待解决的难题 。
根据立法法 ， 凡设区的市都有制定地方性法规的权力 ， 这就导致信用立法存在层级偏低的问题 ， 立法质量参差不齐 。学者普遍认为 ， 重要原因在于缺少专门上位法对信用体系建设进行统一规范 。
近日 ， 国家发改委、人民银行联合发布《关于进一步规范公共信用纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》 ， 规定没有法律、法规或者国务院决定和命令依据 ， 任何部门（单位）不得擅自增加或扩展设列严重失信名单的领域 。作为行政规范性文件 ， 由于法律效力位阶较低 ， 其在实施后的效果如何还需检验 。


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