黄奇帆黄奇帆：土地要素市场化改革将触发几十万亿的市场( 二 )
《意见》提出 ， 要建立健全城乡统一的建设用地市场 。 实际上这是中国土地市场化改革一直以来的方向 ， 但是多年来推动这一改革却困难重重 。 难点症结究竟在哪？还需要哪些配套措施？
长期以来 ， 我国城乡土地实行双轨制管理 ， 导致城乡土地二元结构并立 ， 城市土地属于国家所有 。 自新中国成立以来 ， 经历了有偿征用、无偿划拨、有偿出让三个阶段 。
在新中国成立初期 ， 城市土地实行有偿租用 ， 使用土地必须要向国家交纳租金 。 1954年以后 ， 根据计划经济安排 ， 经政府批准 ， 占用土地不再向政府交纳租金 ， 土地经管理进入了无偿划拨的阶段 。
改革开放以后 ， 土地行政划拨弊端逐渐显现 ， 国家开始实行土地有偿使用制度的改革 ， 最终形成现有城市国有土地有偿使用机制 ， 也就是1990年以后在全国推开的土地制度 。
城市土地是国有的 ， 农村土地是集体的 ， 城乡土地拥有不同配置方式和土地增值收益在城乡间分配不均的问题 ， 带来了一系列的突出表现 。
建设用合法市场流通渠道基本被关闭 ， 农村发展空间被压缩 。 1998年土地管理法规定 ， 农业用地如果要转化为建设用地 ， 必须实行征地 ， 建设用地需要用地必须是国有土地 ， 需要把集体土地征用为国有土地 ， 才能为建设企业使用 。
这种做法产生了5个方面的问题 。 一是农村集体建设用地利用大量属于法外的状态；二是缺乏抵押融资功能 ， 极大限制了集体建设用地产出水平和农民的财产性收入；三是没有纳入到城乡规划 ， 抑制了集体建设用地的总体经济效益；四是集体建设用地粗放式利用 ， 产业结构也难以升级；五是集体建设用地组织治理结构改革之后 ， 阻碍了集体建设用地的高效配置 。
农民土地的权利受损 ， 由土地问题引发的社会稳定问题增加 。 伴随着城镇化的进程 ， 土地价值日益显现 ， 土地增值收益城乡之间分配不合理程度加深 ， 围绕土地利益的矛盾不断加剧 ， 如被征地农民与地方政府之间的利益矛盾 ， 土地结算收益的归属和公平分配之间的矛盾 ， 农户和农民之间等土地补偿不公平等 。
城乡统一建设用地市场推进过程困难重重 。 一是宏观法律制度的制约 。 中国几十年来法律上规定 ， 城市用地为国有制 ， 农村土地实行集体所有制 ， 城乡之间土地要转轨、一体化需要新的法律来确定 。 新法律没到位 ， 本身使得政府在实际操作中的法制依据如何到位 ， 存在问题 。
第二是地方政府积极性不高 ， 地方政府按原来的办法把集体用地征用了 ， 低进高出 ， 发展是一个比较增产又省事的方案 。
如果农村集体土地跟城市的国有土地放在一起 ， 进行批注的时候 ， 如果土地是500万一亩 ， 集体建设性用地跟城市的建设性用地同地同价、同分配的话 ， 对城市政府来说就少掉了一块地 。
城市政府需要用土地的钱搞城市基础设施 ， 而农村的建设用地呢 ， 并没有对城市的基础设施做更多的投入 。 如果同等分配的话 ， 也有不平衡的地方 。
第三是市场化程度低 ， 土地不是完全由市场资源配置 ， 而是地方政府的一个工作小组操作推进的 。 在这个意义上 ， 城市的股票交易、要素市场、市场化配置还没达到市场化的程度 。
第四是相关配套制度没有跟上 。 建立健全城乡统一的建设用地市场 ， 是推动城乡统筹发展、维护农民利益 ， 缓解城市建设用地紧张 ， 落实新的土地管理法的必然要求 ， 有利于结合农村土地要素活力 ， 实现城乡土地要素与资本劳动等要素自由结合 ， 推动城乡融合 。
当前推动城乡统一的建设用地市场 ， 关键在于做好集体经营性建设用地落实的相关工作 ， 重点是要深化三方面的配套措施和改革 。
第一 ， 聚焦“谁来入市” 。 明确落实对象范围和落实主体 ， 明确土地产权关系是保障市场交易安全、发挥市场机制、优化配置土地资源的重要条件 。 推进包括农村宅基地在内的集体建设用地流转制度的改革 ， 必须要加强农村地界调查 ， 尽快完成集体土地所有权、使用权的登记 ， 依法确定集体土地的权属 ， 明确集体土地所有权、使用权的主体 。
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