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人大|备而不审 审而不决 县级人大规范性文件备案审查问题多多( 二 )


另一方面更主要原因在于个别领导及部门对规范性文件备案审查工作的重要性认识不够 ， 没有把规范性文件监督工作作为全面推进依法行政 ， 建设法治政府的重要内容 ， 对于备案审查往往认为是负担 ， 是多余的工作任务 ， 主动接受人大监督的意识不强 。
（二）工作机制上不完备
一是县级人民政府备案审查力量不足 。县级人民政府法制机构是政府依法行政的中枢机构 ， 也是依法行政的内部监督机构 。
规范性文件备案审查是依法行政的基础工作 ， 必须首先由政府法制机构先行审查把关 ， 因此 ， 工作人员必须要有足够的时间和精力投入到工作中 ， 才能做好这一工作 。机构改革后 ， 原县政府法制办合并到县级司法行政机关 ， 由其承担政府法制机构的职能 。
人大|备而不审 审而不决 县级人大规范性文件备案审查问题多多
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但县级政府法制机构工作人员没有增设 ， 专业力量仍然比较有限 ， 备案审查队伍力量比较薄弱 。虽然安排了专人负责规范性文件备案审查工作 ， 但其除承担备案审查工作外往往还有法制机构其他繁重的工作任务 ， 无法将主要精力放在备案审查工作上 。
二是县级人大常委会审查力量不足 。当前 ， 设区的市级人大常委会已经单独设立了法制委 ， 承担立法和备案审查工作职能 ， 专业力量相对县级而言较为充足 。
而县级人大法制委由从原内司工委分出单独成立 ， 机构改革后又合并回内司工委（现为监察和司法委） ， 因县级人大机关人员编制普遍紧缺 ， 无法配置大量的法律专业人员 ， 专业力量严重不足 ， 因此从事备案审查工作的人员不仅要承担县人大监察和司法委的工作任务 ， 还要承担起县人大法制委的工作 ， 而规范性文件备案审查工作法律性、专业性都很强 ， 加之量大面广 ， 内容涉及经济社会发展的方方面面 ， 现有的工作力量难以胜任繁重的规范性文件备案审查工作 ， 不能将主要力量放在备案审查工作上 ， 有时心有余而力不足 。
（三）审查界限标准上难把握
一是法律规定不明确 。虽然县以上地方各级人民政府有权通过备案审查、法规清理、执法监督等方式改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令 ， 其中以备案审查为主 ， 但从行政法上讲 ， 行政部门制定规章以下规范性文件不属于行政立法范畴 。
而按照规定 ， 只有行政立法才有审查的环节 ， 对于规章以下的其他规范性文件的出台 ， 法律并没有规定审查程序 。
在实践中 ， 虽然一些内部规定也经过了备案审查 ， 但由于缺乏“法律审查”环节的把关 ， 这就给政府部门内部制定的政策规定与法律法规相抵触留下了空隙 。
二是行政机关对规范性文件监督制度本身存在缺陷 。从理论上讲 ， 虽然我们相信行政机关约束自己遵守法律 ， 行政系统内部也会约束行政机关遵守法律 。然而不能排除行政系统内部不能自我约束的情况 。
从制度设计上看 ， 行政机关对规范性文件的监督无异于自己监督自己 ， 在这些监督制度中 ， 既没有行政行为的利害相关人参与 ， 又没有建立社会监督的启动机制 ， 缺少程序的发动者 ， 使得上述监督形式有名无实 。
此外 ， 备案制度缺少有效的程序规则 ， 备案主体的权限、责任、处理程序和方式、时效等重要监督内容不够明确 ， 因而无法顺利进行 。
三是审查范围界定难 ， 标准把握难 。目前 ， 对规范性文件备案审查范围的界定问题一直得不到统一 。
如：以形式要件还是以实质要件作为备案审查范围的界定标准？对地方党委和政府联合发布的规范性文件到底由谁来审查？对监察委员会、人民法院和人民检察院发布的有关指导监察、审判、检察工作的规范性文件 ， 该不该列入审查范围？还有就是规范性文件审查标准问题 ， 包括合法性审查与合理性审查 ， 实践中 ， 关于合法性审查标准是比较清楚的 ， 主要考量规范性文件的制定主体或合法性文件的内容是否超越权限、有无限制、剥夺权利或增加义务的情况 ， 制定的程序是否合法 ， 是否与宪法、法律、法规以及上级和本级人大及其常委会的决议、决定相抵触等 。


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