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人大|备而不审 审而不决 县级人大规范性文件备案审查问题多多( 三 )


但合理性就面临难题了 ， 监督法规定地方人大常委会有权撤销有三种不适当情形之一的决定或命令 ， 但这个不适当是指越权制定的不适当 ， 还是内容范围的不适当 ， 尺度又该如何把握？诸如此类的问题 ， 没有一个统一的标准 ， 各地的做法也不完全相同 ， 成为困扰和阻碍该项工作深入开展的羁绊之一 。
（四）备案审查结果上缺乏权威性
根据《宪法》和各级组织法规定 ， 各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令 ， 对行政规范性文件权力机关有权予以审查 。
人大|备而不审 审而不决 县级人大规范性文件备案审查问题多多
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但是权力机关对规范性文件的监督存在自身的局限性和具体操作上的困难 ， 主要是在审查人员的责任落实和审查意见讨论、调研、合议等方面缺乏具体措施和办法 ， 导致审查许多时候停留于表面 ， 缺乏有针对性的具体审查意见 ， 在规范性文件审查发现问题后 ， 与有关部门协商难以达成一致意见时 ， 缺乏有效的保障措施 ， 审查机关的整改意见有时并不为制定机关所重视 ， 在实际工作中也往往难以落实；同时从目前人大对规范性文件备案审查手段看 ， 大多采用以被动审查为主、主动审查为辅的审查方式 ， 这种审查方式注定了规范性文件备案审查制度在落实中的缺位 ， 必然导致在现实中按要求该备案的不能备案 ， 该报审的不愿报审、不主动报审或不按期报审 ， 这使得规范性文件备案审查工作的权威性进一步下降 。
（五）纠错程序上实施难度大
有件必审、有错必纠是规范性文件备案审件必须坚持的一个重要原则 ， 但从目前各地备案审查的情况看 ， 政府报审的规范性文件存在的问题依然较多 ， 县级人民政府工作部门发布本应以县级人民政府名义发布的规范性文件 。
一方面县级人民政府出于行政管理或地方经济发展或利益驱动等其他实际需要 ， 经其同意或者认可以县级人民政府工作部门名义行文 ， 而因县级人民政府工作部门的文件不直接报送本级人大常委会进行备案审查 ， 从而规避了审查 。
另一方面由于利益驱动 ， 个别县级人民政府工作部门片面强调部门利益 ， 本应发布规范性文件的以非规范性文件形式发布 ， 擅自设定行政处罚或增加行政许可条件等内容 ， 限制公民、法人和其他组织的权利 ， 对其增设义务 ， 如非法设定公民义务或剥夺公民权利 ， 违反国家行政处罚法、擅自设定行政处罚内容 ， 无权设定行政许可的机关擅自设定行政许可或增设行政许可条件等等 ， 既不报县级人民政府法制机构备案 ， 也不报本级人大常委会备案 ， 规避了审查 。对审查发现的这些问题 ， 由于缺乏统一的纠错法律制度 ， 人大督促制定机关自行纠正的程序实施比较困难 ， 如果审查机关要求制定机关修改或废止 ， 而制定机关拒不纠正 ， 人大常委会如何启动撤销程序予以撤销缺少可借鉴的参考 。
三、依法做好规范性文件备案审查工作的建议与对策
（一）要提高思想认识
备案审查是一项宪法性制度 ， 也是一项重要的宪法监督制度 。无论负责报备的机关 ， 还是负责审查的机关 ， 都应从宪法实施和宪法监督的高度 ， 不断增强开展备案审查工作的自觉性、责任感和使命感 ， 切实担负起备案审查工作职责 。
一方面 ， 作为报备机关 ， 要认识到备案不是可有可无的简单告知与存档 ， 而是必须履行的一项法定义务 ， 要按照程序要求认真办理报备手续 ， 做到“有件必备” 。
另一方面 ， 作为审查机关 ， 要认识到对规范性文件进行备案审查 ， 是宪法和法律赋予人大的一项重要职权 ， 也是一项重要职责 ， 备案审查工作的重点在于审查 ， 审查不是搞形式、走过场 ， 而是审实质 ， 动真格 ， 做到“有备必审” ， 进而依法纠正规范性文件存在的问题 ， 做到“有错必纠” ， 努力推进备案审查工作 。


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