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热剧畅看|刘朋辉 陈晓：金融安全视角下的欧盟数字资产，「欧盟研究」宋爽( 六 )


(二)金融体系安全维度的策略:循序渐进地加强监管措施
由于数字资产的风险是逐渐显现的,为了不对创新活动构成过多限制,欧盟采取了循序渐进的监管策略,大致可分为两个阶段:第一阶段是2018年以前,以自由发展为主要策略,欧盟主要通过监控、警示和声明等措施提示风险,并未施加法规约束;第二阶段为2018年至今,欧盟开始运用法规约束策略,探讨现行监管框架对数字资产的适用性,并考虑制定针对性新规 。
在第一阶段,欧央行是最早注意到虚拟货币对金融体系安全潜在风险的欧盟机构,不过其在分析后认为虚拟货币风险有限,因此决定仅采取监控措施 。 在2012年的报告中,欧央行系统分析了虚拟货币对价格稳定、金融稳定和支付系统稳定的影响 。 欧央行认为,以虚拟货币当时的发行规模,中短期内不足以对价格稳定构成风险;虚拟货币具有内在不稳定性,但因其与实体经济联系有限、交易量低和缺乏广泛的用户接受度,还不会危及金融稳定;虚拟货币在其体系内面临着与传统支付系统类似的风险,如信用风险、流动性风险、操作风险、法律风险等,不过在其体系外尚未引起任何系统性风险 。 因此,欧央行仅对虚拟货币进行监测,而不干预其发展 。 2013年底至2014年,比特币价格经历了剧烈波动,虚拟货币种类也迅速增至约500个,促使欧央行开展进一步研究 。 欧央行认为虚拟货币的风险取决于其发行量、与实体经济的联系、交易量和用户接受程度等因素,目前都还保持在较低水平,因此无须采取实质性行动,而是继续监测虚拟货币前述因素的发展情况 。
随着虚拟货币价格波动愈发强烈、首次代币发行的融资项目不断增加,欧盟三家金融监管局发布警告和声明,提醒市场参与者注意加密资产和首次代币发行活动蕴含的风险及法律问题 。 欧洲银监局从2013年9月开始关注并监控“虚拟货币”创新,经过3个月的分析后向消费者发出警告,提示后者虚拟货币存在交易平台不受监管、电子钱包可能被盗、支付不受法律保护、价格波动剧烈、可能被滥用于犯罪活动等风险 。 此后,欧洲证监局也采取行动,对虚拟货币市场广度及提供虚拟货币敞口的投资产品/服务进行监测 。 2017年11月,欧洲证监局分别向首次代币发行企业及其投资者发布声明 。 开展首次代币发行的企业应注意其在欧盟法规下的义务,这些活动可能涉及欧盟现有法规,企业有责任寻求必要的许可并满足适用性要求 。 代币投资者则应注意其可能面临遭遇欺诈或被非法活动利用、损失全部投资资本、缺少退出选择、极端的价格波动性、信息不充分以及技术缺陷等风险 。 2018年2月,三家金融监管局应欧委会要求联合发出警告,提醒消费者注意虚拟货币风险及其可能造成的重大损失 。
进入第二阶段,数字资产的迅速发展带动了其生态体系的壮大,对金融体系安全的影响也日益加深 。 应欧委会要求,欧洲银监局和证监局分别以支付型加密资产和非支付型加密资产为对象,评估了现行欧盟金融服务法规的适用性 。 与支付型加密资产相关的法规主要是电子货币指令(EMD2)和支付服务指令(PSD2) 。 对于符合电子货币指令中“电子货币”定义的加密资产,其发行机构需满足该指令关于业务开展、审慎监管、电子货币发行与赎回的规定;提供支付服务的企业则应满足支付服务指令中的规定 。 对于非支付型加密资产,如果符合金融工具市场指令中“金融工具”的定义,则需满足招股说明书指令(PD)、透明度指令(TD)、金融工具市场指令、市场滥用管制条例(MAR)、卖空条例、结算最终性指令(SFD)、中央证券托管条例(CSDR)、另类投资基金经理指令(AIFMD)和投资者补偿计划指令中的要求 。
然而,大多数加密资产活动都不在现行监管框架中,因此需要考虑是否在欧盟层面出台新规 。 欧洲银监局和证监局将加密资产分为三类:“电子货币”“金融工具”及其他 。 其他加密资产的份额显著高于前两类加密资产,却不受现行法规约束 。 于是,这两家金融监管机构建议欧委会评估现阶段是否需要采取行动,针对其他加密资产制定规则 。 欧洲银监局建议欧委会综合评估与加密资产有关的机会和风险,而非将重点放在特定行业;分析主线应为涉及加密资产的活动(而非机构),有助于对机遇和风险的全面把握;关注加密资产活动与传统金融部门和消费者的联系;与国际监管机构保持一致,以便欧委会开展信息更全面的分析和未来的协调行动;以技术中性和面向未来为原则制定提案,适应加密资产的变化速度和复杂性 。 欧洲证监局建议欧委会根据其他加密资产所构成的具体风险调整规则;充分考虑市场发展趋势,将加密资产交易和首次代币发行的服务提供商纳入监管;加强风险披露要求,涉及发行人、项目、加密资产的附属权利、基础技术及潜在利益冲突等;制度重点应为警示风险,而非制定一套详细制度将其他加密资产完全纳入监管范围;拟议的制度应足够灵活,以应对其他加密资产的各种特征和风险因素 。


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